• @andrzej_rzonca

Czym grozi szybkie zadłużanie państwa w dobrych czasach?


Dług publiczny przekroczył bilion złotych. Jego relacja do PKB wynosi prawie 54% PKB. Tym samym praktycznie powróciła ona do poziomów z lat 2011-2013, czyli sprzed demontażu filara kapitałowego w systemie emerytalnym. Wcześniej tak wysoka była na początku lat dziewięćdziesiątych, ale wtedy spadała – aż do 36% PKB w 2000 roku. Teraz zaś rośnie i to szybko, mimo że koniunktura poprawia stan finansów publicznych. Doskonała sytuacja na rynku pracy podnosi dochody państwa z PIT i składek socjalnych, a zmniejsza wydatki na zasiłki dla bezrobotnych. Jej skutek, czyli szybki wzrost konsumpcji, podwyższa z kolei wpływy budżetu z VAT. Dodatkowo stan finansów publicznych poprawiają najniższe w historii stopy procentowe, dzięki którym pomimo niemal najwyższej relacji długu publicznego do PKB, koszty jego obsługi pochłaniają rekordowo niski odsetek PKB (wynosi on 1,7% i jest o ponad jedną trzecią niższy niż jeszcze w 2012 roku). Paradoksalnie stan ten jest poprawiany też przez paraliż decyzyjny w urzędach, który skutkuje odwlekaniem wielu zakupów przez sektor publiczny.

Błędem jest twierdzić, że nie ma problemu długu publicznego w Polsce, bo jest on wciąż dużo niższy niż w większości krajów wysoko rozwiniętych, w tym w Niemczech (gdzie, choć spada, dalej wynosi 68% PKB), które są uważane przez inwestorów za bezpieczną przystań. Takie twierdzenie nie bierze pod uwagę faktu, że nasz kraj nie jest jeszcze krajem wysoko rozwiniętym i ma mniejsze możliwości pozyskania dodatkowych wpływów z podatków, gdyby okazały się one niezbędne do terminowej spłaty długów. Mniej zamożne społeczeństwo ma też bardziej ograniczone możliwości zwiększenia oszczędności, a w efekcie pokrycia potrzeb pożyczkowych rządu, bez zmniejszenia szans przedsiębiorstw na sfinansowanie inwestycji i bez importu kapitału z zagranicy, który łatwiej może odpłynąć niż krajowe oszczędności. Z tych powodów dług publiczny w Polsce powinien być porównywany z zadłużeniem krajów naszego regionu, bo są one, generalnie, na podobnym poziomie rozwoju, a w efekcie mają zbliżone możliwości regulowania swoich zobowiązań (z zastrzeżeniem, że w przypadku Polski poziom długu postrzegany przez inwestorów jako bezpieczny jest obniżany przez odmowę w latach osiemdziesiątych regulowania zobowiązań, zaciągniętych nieodpowiedzialnie w czasach Gierka). W takim porównaniu nie wypadamy dobrze. Wyższy dług publiczny mają Chorwacja (84% PKB), Słowenia (80% PKB) i Węgry (73% PKB). Reszta państw regionu jest od nas mniej zadłużona. Zarazem wymieniona trójka osiągnęła najsłabsze wyniki gospodarcze w regionie po rozszerzeniu UE na wschód. Podobnie wśród krajów wysoko rozwiniętych największe problemy ze wzrostem miały te z największym długiem publicznym: Grecja, Japonia i Włochy (na co zwraca uwagę Reinhart). Nie jest to przypadek.

Wysoki dług publiczny osłabia systematyczne siły wzrostu gospodarczego. Mimo że szeroko cytowane badanie empiryczne Reinhart i Rogoffa poświęcone temu zagadnieniu zostało poddane ostrej krytyce, to była ona niesłuszna. Po pierwsze, jak trafnie zauważają sami autorzy tych badań, ich krytycy otrzymali całkiem podobne rezultaty do tych, które krytykują. Przede wszystkim jednak, istnieje wiele innych badań niż praca Reinhart i Rogoffa, w tym stosujące dużo bardziej zaawansowane techniki ekonometryczne, w których potwierdzono szkodliwy wpływ długu publicznego na wzrost gospodarczy.

Wynika on, po pierwsze, z tego, że państwo, jak każdy dłużnik, musi płacić odsetki od długu. W tym celu nakłada na ludzi dodatkowe podatki lub ogranicza inne wydatki – zazwyczaj potencjalnie prorozwojowe (takie, jak np. nakłady na budowę i remonty dróg). Po drugie, dług publiczny zmniejsza majątek produkcyjny w gospodarce, gdyż oszczędności ludzi, w tej części, w której są pożyczane rządowi, nie mogą jednocześnie finansować inwestycji przedsiębiorstw. Ponadto, po przekroczeniu pewnego poziomu, dług publiczny zaczyna budzić niepokój co do stabilności gospodarki (chociażby dlatego, że zmniejsza zdolność państwa do przeciwdziałania wstrząsom), a niestabilność nie sprzyja inwestowaniu. Nie ma jednego magicznego poziomu długu, przy którym takie obawy się pojawiają. Tym niemniej, na 26 epizodów, zidentyfikowanych przez Reinhart, Reinharta i Rogoffa, w których w latach 1800-2011 nawis długu był szczególnie wysoki, w 23 przypadkach wzrost istotnie spowolnił. Po trzecie, fale zakupów lub wyprzedaży obligacji rządowych (a co za tym idzie waluty krajowej) przez zagraniczny kapitał portfelowy wywołują wahania jej kursu, a to utrudnia rozwijanie międzynarodowej wymiany handlowej.

Jednak przede wszystkim dług publiczny, który jest wysoki i szybko rośnie w okresie dobrej koniunktury, grozi załamaniem gospodarczym w momencie, w którym się ona pogorszy. Jeżeli rządzący zaciągają dużo długów w warunkach dobrej koniunktury, to mogą być zmuszeni do oszczędzania przy złej koniunkturze, żeby uspokoić obawy wierzycieli o wypłacalność państwa. Zaciskanie pasa w fazie dekoniunktury grozi jej pogłębieniem, zwłaszcza jeżeli polega ono na podnoszeniu podatków lub nie wystarcza do zatrzymania narastania długu. Tej lekcji boleśnie doświadczają nie tylko Grecy, ale też np. Brazylijczycy i to po raz kolejny.

Ryzyka załamania polskiej gospodarki nie powinno się lekceważyć. Ma ona silne więzy z innymi krajami, w szczególności handlowe. Udział eksportu w PKB przekracza w Polsce średnią unijną, która skądinąd jest trudno osiągalna dla krajów spoza UE, i systematycznie rośnie. Tymczasem w otoczeniu polskiej gospodarki możliwe są bardzo poważne wstrząsy. Zagrożone kryzysem finansowym są Chiny, mające drugi najwyższy nominalny PKB, oraz wiele innych gospodarek wschodzących, zwłaszcza w Ameryce Łacińskiej, w których silnie zadłużyły się, często w walutach obcych, przedsiębiorstwa w słabej i pogarszającej się kondycji finansowej. Problemy tych gospodarek mogą przenieść się na finansujące je instytucje finansowe z krajów wysoko rozwiniętych, które – w szczególności w Europie – nie uporały się jeszcze z balastem złych długów odziedziczonym po poprzednich turbulencjach w gospodarce światowej. Ożywienie w krajach wysoko rozwiniętych jest rachityczne. Zarazem w Stanach Zjednoczonych, czyli największej gospodarce, trwa już niemal najdłużej w historii, co w połączeniu z powolnym podwyższaniem stóp procentowych po wieloletnim okresie ich utrzymywania na praktycznie zerowym poziomie zwiększa ryzyko recesji w tym kraju. Słabość wzrostu gospodarczego zachęca wiele rządów do sięgania po protekcjonistyczne bariery, które ograniczają międzynarodową wymianę handlową na świecie, co z kolei osłabia wzrost. Słaby wzrost i zmniejszenie przepływów między biednymi i bogatymi, będące konsekwencją zablokowania restrukturyzacji po kryzysie przez politykę praktycznie zerowych stóp, pogarszają perspektywy biednych na poprawę swojej sytuacji materialnej, co tworzy klimat polityczny sprzyjający partiom skrajnym. Rosną szanse tych partii na przejęcie władzy w ważnych krajach, w tym w szczególności we Francji, której gospodarka ma poważne słabości. Ryzyko polityczne rośnie także w krajach, takich jak Niemcy, mających do tej pory stabilizujący wpływ na otoczenie. Utrzymuje się zagrożenie atakami terrorystycznymi, które mogą negatywnie wpłynąć na wzrost gospodarczy i zmiany polityczne w wielu krajach. Ubiegłoroczne zmiany polityczne sprzyjają nowym otwartym konfliktom i eskalacji dotychczasowych, np. na wschodzie Ukrainy.

Dług publiczny osłabia odporność polskiej gospodarki na zewnętrzne wstrząsy. Jest on wyższy niż przed poprzednimi turbulencjami w światowej gospodarce – w 2000 roku wynosił 36% PKB, a w 2007 roku – 44% PKB. Dotychczas za każdym razem w rok po wystąpieniu zewnętrznych wstrząsów przyrastał on o ponad 5% PKB (i rósł także w następnym roku o 4-5% PKB). Po następnych turbulencjach może być gorzej, bo deficyt budżetowy jest wyższy niż przed poprzednimi, budżet nie ma przychodów z prywatyzacji, a zarazem nadwątlono fundamenty polskiej gospodarki (osłabło potencjalne tempo jej wzrostu); w efekcie, w fazie dekoniunktury, może ona się skurczyć, a nie – jak w przeszłości – jedynie wolniej rosnąć. Jednak nawet gdyby tym razem nie było gorzej, to po roku od turbulencji dług i tak otarłby się o konstytucyjną granicę w wysokości 60% PKB.

Wkrótce rządzący mogą więc stanąć przed alternatywą: albo w ciągu jednego roku ograniczą deficyt do zera (czyli o kilka % PKB, a każdy %PKB to około 19 mld zł), albo naruszą konstytucyjną granicę długu. Jeśli wybiorą nierespektowanie konstytucji, to podskoczy premia za ryzyko żądana od nich (a także innych dłużników) przez wierzycieli, a w ślad za nią koszty obsługi długu. Za sprawą wzrostu premii za ryzyko, jak również niepewności na kogo, kiedy i w jakiej skali spadnie ciężar równoważenia budżetu, pogłębi się dekoniunktura. Przedsiębiorcy będą wstrzymywać się z rozwijaniem działalności, a konsumenci odkładać poważniejsze wydatki. To z kolei pogorszy sytuację dochodową budżetu, a tym samym powiększy skalę podwyżek podatków i cięć w wydatkach publicznych potrzebną do zatrzymania narastania długu.

Łacińskie przysłowie mówi: jeśli chcesz pokoju, gotuj się na wojnę. Rządzący w naszym kraju sprawiają wrażenie jakby go nie znali. Jeśli nie wojują, to przynajmniej zniechęcają do siebie kapitał zagraniczny, na który – łącznie z międzynarodowymi instytucjami finansowymi – przypada skądinąd ponad połowa długu publicznego. Jednocześnie prowadzą politykę fiskalną tak, jak gdyby nigdy nie miały nadejść złe czasy. Ale one nadejdą. I będzie naprawdę źle.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020