• @andrzej_rzonca

Co o ramach finansowania samorządów mówią badania


Zasadniczym problemem przy konstrukcji ram finansowania samorządów pod kątem ich wpływu, z jednej strony, na efektywność gospodarowania publicznymi pieniędzmi, a z drugiej strony, na różnice w poziomie rozwoju między poszczególnymi rejonami kraju jest określenie stopnia (de)centralizacji dochodów publicznych w porównaniu do (de)centralizacji wydatków publicznych. To, w jakim zakresie wydatki samorządów powinny być finansowane z ich dochodów własnych (i ile powinny mieć one swobody w kształtowaniu parametrów wpływających na te dochody), jest w ekonomii analizowane z dwóch głównych perspektyw:

- teorii finansów publicznych oraz

- ekonomii politycznej.

W teorii finansów publicznych przyjmuje się, że zadaniem władz centralnych powinno być usuwanie (lub przynajmniej łagodzenie) niedoskonałości rynku, z którymi nie są w stanie poradzić sobie władze lokalne (albo których mogą być nawet źródłem). Dostarcza ona uzasadnienia dla finansowania wydatków samorządów transferami (subsydiami i dotacjami) z budżetu centralnego. Niemniej, zwraca się w niej zarazem uwagę, że pełne zrównanie dochodów publicznych we wszystkich samorządach zniechęcałoby je do działań prorozwojowych, poszerzających bazę podatkową. Dlatego podkreśla się, że transfery powinny zapewniać jedynie określony standard usług publicznych, a samorządy powinny zachowywać duży odsetek dochodów publicznych powstałych dzięki własnym działaniom. Jednocześnie, przy określaniu wielkości transferów powinno się uwzględniać różnice w poziomie cen między biednymi a bogatymi częściami kraju. Jeśli bowiem nie weźmie się pod uwagę, że ceny w bogatych rejonach są zazwyczaj wyższe niż w biednych, to ryzykuje się ustalenie transferów na zbyt wysokim poziomie (podnoszącym jakość usług publicznych w biednych częściach kraju ponad ich jakość w bogatych rejonach). Dodatkowym powodem uzasadniającym ograniczenie transferów, podnoszonym w teorii finansów publicznych, jest to, że zaniżają one ocenę kosztów wydatków dokonywaną na poziomie samorządów (poniżej ich rzeczywistych społecznych kosztów) i – w efekcie – skutkują wzrostem wydatków publicznych ponad poziom maksymalizujący społeczny dobrobyt. Jednocześnie osłabiają bodźce samorządów do podnoszenia efektywności swoich działań, w tym rozwijania innowacyjnych sposobów świadczenia usług publicznych.

Podstawowym argumentem za finansowaniem wydatków samorządów transferami, wysuwanym w teorii finansów publicznych, jest przeciwdziałanie powstawaniu dużych różnic w poziomie rozwoju między poszczególnymi rejonami kraju. Zwolennicy transferów wskazują, że brak takich transferów umożliwia bogatym samorządom pobieranie niższych podatków za usługi publiczne o danej jakości lub dostarczanie usług publicznych o wyższej jakości przy danym poziomie opodatkowania. W rezultacie, bogate samorządy przyciągają więcej inwestycji niż samorządy biedne, co pogłębia różnice w poziomie rozwoju między poszczególnymi rejonami kraju. Odpowiadający za owo pogłębienie różnic, przepływ kapitału z biednych części kraju do bogatych nie jest efektywny, bo nie odzwierciedla naturalnych różnic w produktywności czynników wytwórczych między rejonami kraju. Dowodzi się, że jedynie przy w pełni zharmonizowanych stawkach podatków owe przepływy mogą być efektywne. Argumentuje się, że im większą swobodę mają samorządy w kształtowaniu parametrów wpływających na dochody publiczne, tym wyższe powinny być transfery do biednych samorządów, mające łagodzić zniekształcenia w przepływie kapitału spowodowane różnicami w opodatkowaniu.

Sposobem na poradzenie sobie z nieefektywnym przepływem kapitału z biednych części kraju do bogatych może być zawężenie swobody samorządów w kształtowaniu swoich dochodów do wyłącznie tych parametrów, które w możliwie dużym stopniu oddziałują na pracę zamiast na kapitał. Przepływy ludzi (zwłaszcza niezamożnych, tj. niedysponujących kapitałem) z biednych części kraju do bogatych są mechanizmem wyrównywania dochodów na mieszkańca o zasadniczym znaczeniu.

Drugim argumentem za finansowaniem wydatków samorządów transferami są efekty zewnętrzne, które wydatki ponoszone przez jedne samorządy mogą wywoływać na terenie innych samorządów. Efekty te są w szczególności związane z wydatkami na edukację, infrastrukturę i ochronę środowiska. Niemniej pojawia się tutaj praktyczny problem poprawnej identyfikacji owych efektów. Poza tym, samorządy mogą sobie z nimi radzić bez pośrednictwa władz centralnych przez zawieranie stosownych umów między sobą.

Trzecim argumentem na rzecz transferów, podnoszonym w teorii finansów publicznych, jest zabezpieczenie samorządów przed skutkami idiosynkratycznych szoków, czyli takich wstrząsów, które uderzają w pojedynczy samorząd. Jednak badania empiryczne, w tym przeprowadzone w krajach, w których transfery mają wysoki udział w finansowaniu wydatków samorządów, nie potwierdzają, żeby owo zabezpieczenie było skuteczne.

W drugim podejściu, czyli w ekonomii politycznej zwraca się uwagę, że nie tylko podmioty gospodarujące, ale i władze (na każdym szczeblu) działają przede wszystkim we własnym interesie. Żeby interes władz był w możliwie dużym stopniu zbieżny z interesem podmiotów gospodarujących na danym terenie, władze muszą mieć możliwie twarde ograniczenie budżetowe, wiążące wydatki publiczne (i czerpane z nich korzyści, w tym polityczne) z ciężarami podatkowymi (i wynikającymi z nich kosztami, w tym politycznymi) nakładanymi na podmioty, decydujące o wyborze władz. W tym podejściu oparcie finansowania wydatków samorządów na ich dochodach własnych jest mechanizmem dyscyplinowania władz zarówno lokalnych, jak i centralnych, zmuszającym je do działania w interesie mieszkańców. Powoduje on, że władze lokalne, podejmując decyzję o danym wydatku, nie mogą abstrahować od kosztów finansujących go podatków, bo muszą automatycznie je podnieść; z kolei władze centralne mają zawężone możliwości nakładania podatków na swoich oponentów (którzy mogą być skoncentrowani w pewnych rejonach kraju) i finansowania z tych podatków swoich zwolenników.

Transfery, rozmiękczając ograniczenie budżetowe, osłabiają ten mechanizm. Władze lokalne mogą skoncentrować się na własnych interesach. Nie muszą konkurować między sobą w tworzeniu jak najlepszych warunków do rozwoju dla podmiotów gospodarujących, bo nie decydują one o ich zdolności do wydawania, tylko przychylność władz centralnych. Słabną ich wysiłki na rzecz poszerzania bazy podatkowej – tym bardziej, im silniej transfery otrzymywane z budżetu centralnego są (ujemnie) powiązane z dochodami własnymi. Zarazem może także słabnąć odporność samorządów na wstrząsy, bo mogąc zdać się na władze centralne, nie mają one specjalnych bodźców, żeby samodzielnie o nią zadbać. Wreszcie, słabnie też dyscyplina fiskalna. W im większym stopniu władza centralna finansuje samorządy, na tym wyższe polityczne koszty jest ona narażona, jeśli odmówi wsparcia jednostce mającej finansowe trudności. Te negatywne skutki transferów są tym poważniejsze, im bardziej skomplikowana jest ich konstrukcja. Wysoka złożoność transferów ogranicza zdolność wyborców do oceny usług publicznych świadczonych przez samorządy.

Z badań empirycznych nad ramami finansowania samorządów płyną następujące wnioski:

- O wielkości transferów bardziej niż kryteria techniczne decydują kryteria polityczne. Dotyczy to nawet krajów, postrzeganych jako wolne od korupcji (z którą przejawy korupcji politycznej powinny iść w parze), jak np. Norwegia.

- Transfery zwiększają wydatki samorządów i łączne wydatki publiczne, zwłaszcza, jeżeli pokrywają określony odsetek nakładów samorządów na wybrany cel.

- Transfery nie skłaniają samorządów do obniżenia podatków lokalnych, a mogą nawet prowadzić do ich podwyżek.

- Transfery osłabiają dyscyplinę fiskalną samorządów i całego sektora finansów publicznych, zwłaszcza jeżeli towarzyszy im wysoka decentralizacja wydatków publicznych i duże różnice w poziomie rozwoju między poszczególnymi częściami kraju.

- Transfery, w tym w szczególności ich ujemne powiązanie z dochodami własnymi samorządów, obniżają efektywność wydatków samorządów.

- Duża różnica w stopniu decentralizacji wydatków i dochodów publicznych osłabia wzrost PKB na mieszkańca.

Budowa porządnego państwa wymaga jak najpełniejszego uwzględnienia wniosków z badań. To jeszcze przed nami – także jeśli chodzi o ramy finansowania samorządów. O tym w następnym komentarzu.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020