• @andrzej_rzonca

Co w obecnych ramach finansowania samorządów wymaga zmiany


W obecnych ramach finansowania samorządów mają one udziały we wpływach z podatków dochodowych, ale udziały te są niższe niż budżetu państwa. Udział samorządów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) wynosi 49,74%, w tym gmin 37,89%, powiatów 10,25% i województw 1,6%. W przyszłym roku ma on się zwiększyć do 49,83%, w całości za sprawą gmin, których udział w dochodach z PIT ma wzrosnąć do 37,98%. Z kolei udział samorządów we wpływach z CIT wynosi 22,86%, w tym województw 14,75%, gmin 6,71% i powiatów 1,40%. Samorządy nie mają najmniejszego wpływu na parametry podatków PIT i CIT. Nie występują żadne elementy konkurencji podatkowej między samorządami, która sprzyjałaby efektywności gospodarowania publicznymi pieniędzmi.

Wydatki publiczne w Polsce są bardziej zdecentralizowane niż dochody publiczne. Skutkiem tego istotniejszym źródłem finansowania wydatków samorządów niż ich dochody z PIT i CIT są transfery z budżetu państwa. Przyszłoroczna subwencja ogólna do samorządów ma wynieść 56,4 mld zł. Z kolei przyszłoroczna dotacja do samorządów z budżetów wojewodów ma ukształtować się na poziomie 43,9 mld zł Dla porównania, z tytułu podatku PIT w przyszłym roku ma trafić do samorządów 48,2 mld zł. Z kolei podatek CIT ma zasilić ich budżety kwotą 9,2 mld zł.

Konstrukcja transferów trafiających do samorządów jest bardzo skomplikowana.

Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, subwencja ogólna składa się z czterech głównych części:

- części oświatowej, która trafia do gmin, powiatów i województw,

- części wyrównawczej, która również zasila budżety jednostek samorządu wszystkich szczebli,

- części równoważącej, trafiającej do gmin i powiatów,

- części regionalnej wyłącznie dla województw.

Zdecydowana większość subwencji ogólnej przypada na część oświatową. W przyszłym roku ma ona wynieść 43,1 mld zł. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy wysokość części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok nie może być mniejsza niż w poprzednim roku budżetowym. Koryguje się ją o zmiany zakresu zadań oświatowych. Około dwóch trzecich subwencji oświatowej trafia do gmin, a jedna trzecia do powiatów. Udział województw w subwencji oświatowej jest śladowy – w przyszłym roku ma wynieść 1,4%.

Druga pod względem znaczenia jest część wyrównawcza subwencji ogólnej, trafiająca do gmin. Na przyszły rok zaplanowano ją w wysokości 7,5 mld zł.

Ma ona dwie składowe:

- kwotę podstawową i

- kwotę uzupełniającą.

Kwota podstawowa trafia do gminy, w których dochody podatkowe na 1 mieszkańca są niższe od 92% średniej dla wszystkich gmin. Z kolei kwotę uzupełniającą dostają te gminy, w których gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju, a dochód podatkowy na mieszkańca gminy nie przekracza 150% średniej dla kraju.

Część wyrównawcza subwencji ogólnej trafiająca do powiatów jest prawie cztery razy niższa. Na 2018 r. zaplanowana ją w wysokości 2,1 mld. Dzieli się ona na podobne dwie składowe jak w przypadku części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin, jakkolwiek o innej konstrukcji. Kwotę podstawową uzyskują powiaty, w których wpływy na mieszkańca z podatków dochodowych PIT i CIT są mniejsze od średniej dla wszystkich powiatów. Wyrównanie pokrywa 90% różnicy w stosunku do tej średniej. Z kolei kwotę uzupełniającą otrzymują powiaty, w których stopa bezrobocia przekracza o co najmniej jedną dziesiątą stopę bezrobocia w kraju. Trafiająca do nich kwota jest tym wyższa, im większa jest relacja stopy bezrobocia na ich terenie do stopy bezrobocia w kraju.

Część wyrównawcza subwencji ogólnej trafiająca do województw jest około siedem razy niższa niż dla gmin i dwa razy niższa niż dla powiatów. Na przyszły rok zaplanowano ją w wysokości 1,2 mld zł. Jej składowe to ponownie kwota podstawowa i kwota uzupełniająca. Podobnie jak w przypadku powiatów, kwotę podstawową uzyskują województwa, w których wpływy na mieszkańca z podatków dochodowych PIT i CIT są mniejsze od średniej dla wszystkich województw. Jednak wysokość wyrównania jest niższa. Pokrywa ono 72% różnicy w stosunku do średniej. Z kolei kwotę uzupełniającą dostają województwa, w których liczba mieszkańców nie przekracza 3 milionów, a dochody podatkowe na mieszkańca są niższe od 125% średniej dla wszystkich województw. Jej wysokość wyznacza się jako iloczyn liczby mieszkańców i 9% średniego dochodu podatkowego województw na mieszkańca.

Część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin zaplanowano na przyszły rok w kwocie 0,6 mld zł. Jest ona dzielona między gminy według następujących zasad. Połowa trafia do miast, w których wydatki na dodatki mieszkaniowe, w przeliczeniu na mieszkańca, były wyższe od 80% średniej dla wszystkich miast. Jedna czwarta zasila wsie i gminy miejsko-wiejskie, w których wydatki na dodatki mieszkaniowe, w przeliczeniu na mieszkańca, były wyższe od 90% średniej dla wszystkich gmin wiejskich i miejsko-wiejskich. Resztę otrzymują wsie i gminy miejsko-wiejskie, w których wpływy na mieszkańca z podatków: PIT, rolnego i leśnego są niższe od 80% średniej dla wszystkich gmin wiejskich i miejsko-wiejskich.

Część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów jest około dwa razy wyższa niż dla gmin. Na przyszły rok zaplanowano ją w kwocie 1,2 mld zł. Rozdziela się ją między powiaty według następujących zasad. 9% otrzymują powiaty, które nie dokonywały żadnych wpłat do budżetu państwa lub wpłaty te były niższe od 1 mln zł. Wielkość zasilenia zależy od wysokości wydatków na rodziny zastępcze. 7% trafia do powiatów, w których nie ma powiatowego urzędu pracy, a jego zadania są wykonywane przez inny powiat. 30% jest dzielone między powiaty, w których długość dróg powiatowych w przeliczeniu na mieszkańca jest wyższa od średniej dla wszystkich powiatów. 30% jest rozdzielane między miasta na prawach powiatu w zależności od długości dróg wojewódzkich i krajowych na ich terenie. Wreszcie ostatnie 24% trafia do powiatów, w których przewidywany jest spadek dochodów.

Część regionalną subwencji ogólnej dla województw zaplanowano na przyszły rok w wysokości 0,4 mld zł. Zasila ona budżety województw, których wpływy podatkowe powiększone o część wyrównawczą subwencji ogólnej, w przeliczeniu na jednego mieszkańca, są niższe od 125% wpływów podatkowych na mieszkańca dla wszystkich województw. 52% tej kwoty jest dzielona proporcjonalnie do przeliczeniowej liczby bezrobotnych ustalonej dla danego województwa z uwzględnieniem liczby bezrobotnych w przedziałach wiekowych. Pozostałe 48% trafia do województw, w których dochody podatkowe na mieszkańca, powiększone o część wyrównawczą subwencji ogólnej i kwotę części regionalnej subwencji ogólnej ustaloną z zastosowaniem przeliczeniowej liczby bezrobotnych, są niższe od 125% dochodów podatkowych na mieszkańca dla wszystkich województw.

Do wymienionych głównych części subwencji ogólnej dla samorządów dochodzi część rekompensująca dla gmin. W zestawieniu z pozostałymi ma ona jednak marginalne znaczenie. Na przyszły rok zaplanowano ją w kwocie 17 mln zł. Jej celem jest wyrównanie gminom ubytku dochodów, wynikającego ze zwolnienia z podatku od nieruchomości przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą (na podstawie zmienionego zezwolenia) na terenie specjalnych stref ekonomicznych.

Budżety samorządów mogą być ponadto zasilane dotacjami. Dotacje te mogą służyć dofinansowaniu zadań własnych samorządów oraz finansowaniu zadań z zakresu administracji rządowej, innych zadań zleconych ustawami, jak również zadań realizowanych na podstawie porozumień z tą administracją. Na przyszły rok zaplanowano je na blisko 44 mld zł (nie uwzględniając dotacji na współfinansowanie programów unijnych oraz rezerw celowych na dofinansowanie, głównie, inwestycji i utrzymania dróg). Ponad 99% dotacji dla samorządów pochodzi z budżetów wojewodów.

Zdecydowana większość dotacji (w przyszłym roku prawie 87%) trafia do gmin i finansuje zadania z zakresu administracji rządowej; dofinansowanie zadań własnych ma wielokrotnie mniejsze znaczenie, a zadań realizowanych na podstawie porozumień – śladowe. Dotacje w blisko 92% przeznacza się na zadania z zakresu rodziny (35 mld zł), w tym w szczególności na wypłatę zasiłku 500 plus (23 mld zł) i świadczeń rodzinnych (11 mld zł).

Do powiatów trafia około 11% dotacji, które ponownie finansują głównie zadania z zakresu administracji rządowej; na dofinansowanie zadań własnych idą czterokrotnie niższe kwoty, a finansowanie zadań realizowanych na podstawie porozumień ma marginalną skalę. Dotacje w blisko połowie przeznacza się na utrzymanie komend powiatowych Państwowej Straży Pożarnej, a w prawie jednej czwartej na zadania z zakresu pomocy społecznej.

Do województw trafia tylko 2% dotacji. W około trzech czwartych przeznacza się je na jeden cel, tzn. na dopłaty do przewozów autobusowych z tytułu stosowania ulg obowiązujących z mocy ustawy.

Analiza obecnych ram finansowania samorządów w zestawieniu z wnioskami z literatury (które przedstawiłem w poprzednim komentarzu) nt. związków między tymi ramami a efektywnością gospodarowania publicznymi pieniędzmi i spójnością między poszczególnymi rejonami kraju, wskazuje na pożądane kierunki ich przebudowy.

- Po pierwsze, występuje potrzeba istotnego zwiększenia dochodów własnych samorządów.

- Po drugie, istotnemu zwiększeniu dochodów własnych samorządów powinna towarzyszyć wprowadzenie elementów, obecnie w ogóle nie występujących, konkurencji podatkowej między samorządami.

- Po trzecie, wskazane byłoby istotne uproszczenie subwencji trafiających do samorządów i taka ich przebudowa, żeby przestały one stępiać bodźce samorządów do poszerzania bazy podatkowej.

- Po czwarte, zbliżona skala, z jednej strony, wpływów do budżetu państwa z podatku PIT, a z drugiej strony, subwencji ogólnej do gmin ułatwia powiązanie zwiększenia udziału gmin w podatku PIT z przebudową systemu transferów do samorządów. Współczynnik korelacji między przyrostem dochodów gmin z PIT, gdyby całość wpływów budżetu państwa z tego tytułu zasiliła ich budżety, a subwencją ogólną, która do nich trafia, jest wysoki i wynosi 0,92. Gdyby do gmin trafiła całość wpływów budżetu państwa z PIT, to kwota ich dochodów własnych w przyszłym roku powiększyłaby się o 55,5 mld zł. Przyrost ten tylko nieznacznie przewyższa przyszłoroczną subwencję ogólną do gmin i miast na prawach powiatu.

- Po piąte, podobnym ułatwieniem jest wyraźnie większa skala rozmiarów budżetu wojewodów i dotacji do samorządów finansowanych z tych budżetów niż wpływów budżetu państwa z podatku CIT. Gdyby do województw samorządowych trafiła całość wpływów budżetu państwa z CIT, to kwota ich dochodów własnych powiększyłaby się o 32,4 mld zł. Przyrost ten nie przekracza przyszłorocznych dotacji do samorządów z budżetów wojewodów, które mają wynieść 43,9 mld zł.

Szerzej do pożądanych zmian w ramach finansowania samorządów odniosę się w następnym komentarzu. Już za 2 tygodnie.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020