Projekt Ustawy budżetowej na 2018 rok zawiera tylko szczątkowe dane nt. sektora finansów publicznych (a używając prawnej nomenklatury – sektora instytucji rządowych i samorządowych). Dlatego, żeby dokonać oceny dochodów publicznych w przyszłym roku trzeba sięgnąć po alternatywne źródła danych.

Według Komisji Europejskiej dochody publiczne mają zwiększyć się z 38,7% PKB w br. do 39,5% PKB, czyli podobnie jak w br., rosnąć szybciej niż gospodarka. Suma najważniejszych źródeł dochodów, czyli podatków pośrednich, podatków bezpośrednich i składek na ubezpieczenie społeczne ma zwiększyć się w relacji do PKB czwarty rok z rządu, choć już nie tak silnie jak w latach 2015-2017. Zarówno jej nominalna dynamika, jak i realna ma się obniżyć po raz pierwszy od pięciu lat, jakkolwiek ma pozostać o 2 pkt proc. wyższa niż przeciętnie w latach 2008-2015, kiedy wynosiła, odpowiednio, 4,4 i 2,3%. Najszybciej mają rosnąć dochody ze składek na ubezpieczenie społeczne i podatków bezpośrednich – nominalnie, odpowiednio, o 6,8 i 6,6% (wobec wzrostu o 6,9 i 7,3% w br.), zaś realnie o 4,7 i 4,5%. Wpływy z podatków pośrednich mają się zwiększać wolniej – w tempie odpowiadającym nominalnej dynamice PKB (6,1%, realnie 3,8%).

Teoretycznie, wzrost dochodów z podatków i składek, czyli para-podatków wyprzedzający wzrost gospodarki może być wynikiem:

- uszczelnienia poboru podatków,

- zmian w strukturze PKB lub

- podwyżki podatków.

Pierwsze z tych potencjalnych źródeł byłoby pozytywne, bo zmniejszałoby przewagę konkurencyjną firm działających na pograniczu szarej strefy wobec uczciwych podatników. Ocena drugiego byłaby zależna od przyczyn wzrostu w strukturze PKB tych strumieni wydatków lub dochodów, które są obciążone większymi ciężarami fiskalnymi. Natomiast trzecie źródło byłoby negatywne – zwłaszcza, jeżeli dodatkowe dochody byłyby wynikiem podwyższenia podatków silnie zniekształcających wybory podmiotów gospodarujących i osłabiających bodźce do produktywnych zachowań: pracy, oszczędzania i inwestowania oraz wprowadzania innowacji.

W latach 2016-2017 nastąpiło pewne uszczelnienie systemu podatkowego, zwłaszcza w zakresie podatku VAT. Według szacunków CASE w 2015 r. luka w VAT w Polsce należała do najwyższych w Unii Europejskiej. Większa była tylko w sześciu krajach: w Rumunii, na Litwie, na Malcie, Słowacji, w Grecji i we Włoszech. Sięgała ona 1/4 możliwych dochodów z tego podatku. Jej głównym źródłem nie były jednak – wbrew komentarzom w mediach – karuzele vatowskie, ale fałszywe faktury zawyżające koszty przedsiębiorstw i szara strefa. Ograniczenie luki w VAT w latach 2016-2017 było rezultatem przede wszystkim rozwiązań wprowadzonych lub przygotowanych w poprzedniej kadencji parlamentu, w szczególności uchwalenia ustawy o Jednolitym Pliku Kontrolnym, a także wprowadzenia odwróconego VAT-u na dobra, w których przypadku stwierdzono najwięcej wyłudzeń. Obecny rząd w spadku po poprzednikach otrzymał również rozwiązania uszczelniające podatek dochodowych od osób prawnych (CIT), takie jak przepisy o zagranicznych spółkach i cenach transferowych. Niemniej uszczelnienie nie było głównym źródłem wzrostu dochodów publicznych w latach 2016-2017, w tym także z podatku VAT. Z badań przeprowadzonych przez niezależnych ekspertów, w szczególności z FOR, wynika, że na około 30 mld zł wzrostu dochodów z tego podatku w latach 2016-2017, z jednej strony, tylko 2 do 4,4 mld zł można bezpośrednio przyporządkować ograniczeniu karuzel vatowskich. Z drugiej strony, około 10 mld zł nie da się wyjaśnić czynnikami, takimi jak:

- wzrost konsumpcji, w tym w szczególności dóbr objętych podstawową stawką VAT (23%),

- spadek inwestycji, skutkujący niższymi odliczeniami podatku,

- cykliczne przyspieszenie utrzymującego się od 1995 roku wzrostu udziału sektora przedsiębiorstw w tworzeniu PKB, a więc sektora objętego podatkiem VAT,

- ograniczenie możliwości otrzymywania zwrotów VAT przez samorządy,

- objęcie części przedsiębiorstw dotychczas rozliczających VAT kwartalnie obowiązkiem comiesięcznego rozliczania podatku,

- przesunięcie zwrotów VAT ze stycznia i lutego 2017 na grudzień 2016, zawyżające wpływy z VAT w 2017 roku.

Te 10 mld zł wyznacza górną granicę wzrostu dochodów z VAT w latach 2016-2017, która można przyporządkować uszczelnieniu tego podatku. Zresztą nawet urzędnicy Ministerstwa Finansów, choć jedynie między wierszami Uzasadnienia do projektu Ustawy budżetowej na 2018 rok, przyznają, że dochody publiczne w ostatnich latach rosły głównie dzięki poprawie koniunktury na świecie oraz na skutek oparcia wzrostu gospodarki na konsumpcji (od której płaci się VAT).

Jednak nie przeszkadza im to jednocześnie w twierdzeniu, że znaczna część wzrostu dochodów publicznych w przyszłym roku będzie pochodzić z uszczelnienia systemu podatkowego. To twierdzenie należy uznać, oględnie mówiąc, za dalece odbiegające od stanu rzeczywistego. Wpływy z tych podatków, które rzekomo są przedmiotem uszczelnienia, czyli w szczególności z VAT, wcale nie mają rosnąć szybciej niż wydatki, które są podstawą wymiaru tego podatku. Mają rosnąć w zbliżonym tempie.

Gdyby uszczelnienie VAT-u miało rzeczywiście przynieść budżetowi w przyszłym roku dodatkowe 10,8 mld z przewidywanego łącznego wzrostu dochodów z VAT-u na poziomie 12,5 mld, implikowałoby to wzrost bazy podatkowej VAT-u w 2018 r. o zaledwie 1,1% w 2018 roku. Tymczasem, autorzy projektu Ustawy piszą, że „spożycie prywatne, które stanowi zdecydowaną większość bazy podatkowej w przypadku podatku VAT, wzrośnie w ujęciu nominalnym w 2018 r. o 5,9%”, czyli 5 razy silniej.

Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że cztery rozwiązania pozwalają oczekiwać pewnych dodatkowych wpływów z uszczelnienia podatku VAT w przyszłym roku. Jednocześnie co najmniej trzy ostatnie z nich grożą nasileniem opresyjności aparatu skarbowego.

Po pierwsze, od początku 2018 roku wszyscy płatnicy VAT zostaną objęci obowiązkiem przesyłania Jednolitego Pliku Kontrolnego. Liczba podatników objętych tym obowiązkiem wzrośnie 14,5 krotnie – ze 110 tys. w br. do 1,6 mln. Wszystkie faktury wystawione przez polskich podatników mają znaleźć się w bazie Ministerstwa Finansów, które zyska możliwość sprawdzenia, czy VAT naliczonemu, który odliczył jeden podatnika, odpowiada VAT należny, który wystawił inny podatnik.

Po drugie, w 2018 roku ma wejść w życie również mechanizm podzielonej płatności (tzw. split payment). Zgodnie z tym mechanizmem nabywca dowolnego dobra będzie dokonywał płatności za nie na dwa rachunki bankowe sprzedawcy. Kwota netto trafi na podstawowy rachunek sprzedawcy, a kwota podatku VAT na specjalny rachunek VAT. Sprzedawca będzie mógł przeznaczyć środki ze specjalnego rachunku VAT przede wszystkim na rozliczanie zobowiązań z tytułu tego podatku. Żeby wykorzystać środki z tego rachunku na inne cele, będzie musiał wystąpić z odpowiednim wnioskiem do Urzędu Skarbowego, który będzie miał 90 dni na wydanie postanowienia.

Po trzecie, planuje się wprowadzenie tzw. czarnej listy podatników wykreślonych z rejestru VAT. Jeśli przedsiębiorca dokona płatności na rzecz podatnika znajdującego się na tej liście, to będzie narażony na większe ryzyko niemożności odliczenia podatku VAT. Ponadto, ma być wprowadzona tzw. biała lista numerów rachunków bankowych przedsiębiorców zgłoszonych do urzędu skarbowego. Jeśli przedsiębiorca dokona płatności na kwotę przekraczającą 15 tys. zł na rachunek spoza listy, to nie będzie mógł uznać jej za koszty uzyskania przychodów oraz solidarnie odpowie ze sprzedawcą za rozliczenie VAT.

Po czwarte, ma zostać uruchomiony system STIR (system teleinformatyczny izby rozliczeniowej), który przy użyciu algorytmów budowanych na podstawie doświadczeń banków w przeciwdziałaniu przestępstwom karnoskarbowym będzie oceniał ryzyko użycia rachunku bankowego przedsiębiorcy do wyłudzania podatku. W przypadku zidentyfikowania takiego ryzyka, aparat skarbowy będzie miał prawo zablokować rachunek przedsiębiorcy na 72 godziny, a w niektórych przypadkach – nawet do 3 miesięcy.

Trzeba podkreślić, że uszczelnienie w wykonaniu obecnego rządu to głównie wzrost zaległości podatkowych. W br. wzrosły one o 18,7 mld zł, czyli 22%, a w przyszłym roku mają się zwiększyć o kolejne 14,9 mld, czyli 14,3%, i sięgnąć 118,7 mld zł. Z 14,9 mld zł przewidywanego wzrostu zaległości podatkowych 13,1 mld zł (czyli 88,4%) ma dotyczyć podatków pośrednich, w których przypadku rząd chwali się największymi sukcesami w uszczelnianiu. W praktyce nie potrafi jednak wyegzekwować należności od oszustów podatkowych.

Dlaczego rząd zawyża dochody z uszczelnienia podatków? Bo jest to sposób na obchodzenie stabilizującej reguły wydatkowej. To, że zaraz po przejęciu władzy ją rozluźnił, wprowadzając cel inflacyjny w miejsce dynamiki cen, które wtedy spadały, już mu nie wystarcza do utrzymywania, iż trzyma finanse publiczne w ryzach wymaganych przez tę regułę. Jednorazowe dochody (takie jak wpływy z aukcji częstotliwości LTE), które wykorzystywał do zwiększenia wydatków budżetu, wygasły, a pojawiły się dodatkowe trwałe wydatki poza budżetem, w szczególności, koszty obniżenia wieku emerytalnego, które muszą być sfinansowane z budżetu. W efekcie, gdyby rząd nie zawyżał skutków uszczelnienia podatków, to zgodnie z regułą mógłby zwiększyć wydatki budżetu w porównaniu do ich poziomu z ustawy budżetowej na ten rok o zaledwie kilka mld; musiałby znaleźć oszczędności rzędu 10 mld zł. Jeszcze większych manipulacji można się spodziewać, kiedy:

- inflacja zacznie przekraczać cel inflacyjny,

- zwiększą się wydatki publiczne na wkład własny do projektów realizowanych z funduszy unijnych, czy

- wzrosną stopy procentowe.

Warto nadmienić, że opozycja złożyła w Sejmie projekt ustawy, która uniemożliwi takie obchodzenie stabilizującej reguły wydatkowej. Zgodnie z tym projektem to Rada Polityki Pieniężnej, a więc organ Narodowego Banku Polskiego, którego niezależność gwarantuje Konstytucja, miałaby oceniać, jaka część wzrostu dochodów budżetu pochodzi z uszczelnienia podatków i może być wydana, a jaka wynika z poprawy koniunktury i powinna posłużyć do zmniejszenia deficytu fiskalnego.

Skoro uszczelnienie niewiele już doda do dochodów publicznych, to siłą rzeczy ich wzrost w 2018 roku będzie w jeszcze większym stopniu niż w latach 2016-2017 związany z poprawą koniunktury oraz wprowadzaniem nowych obciążeń podatkowych. Jeżeli relacja dochodów z podatków do PKB nie zmieni się istotnie, to dlatego że wzrost wpływów wynikający z wprowadzenia nowych podatków zostanie skompensowany ubytkiem wpływów związanym z naturalnym w tej fazie cyklu wzrostem udziału w PKB inwestycji (zwiększającym w szczególności odliczenia VAT) oraz zmniejszeniem udziału w PKB konsumpcji (od której płaci się VAT). Dotychczas tę naturalną zmianę w strukturze PKB, będącą konsekwencją silniejszej procykliczności inwestycji niż konsumpcji, blokowała polityka rządu, która dramatycznie podbijała ryzyko inwestowania.

Było ono związane w szczególności z produkcją złego prawa: biurokratycznych barier, zakazów, nakazów i sankcji, w ilościach nie widzianych od 1918 roku, o czym pisałem w komentarzu z 25 sierpnia. W 2016 roku, przypomnę, wprowadzono 32 tys. stron nowych ustaw i rozporządzeń, a w 2017 roku blisko 35 tysięcy stron, tj. o 40% więcej niż przeciętnie w latach 2008-2015 (kiedy skądinąd też wprowadzano ich za dużo). Prawie połowa tej produkcji dotyczyła prawa gospodarczego, a znaczna część z tego – podatków. Przeciętnie każdego dnia wprowadzano ponad trzy strony nowych regulacji dotyczących podatków.

W 2018 roku wejdą w życie kolejne przepisy dokręcające podatkową śrubę. Wśród 13 zmian w podatkach w przyszłym roku, ocenionych przez firmę doradczą Grant Thornton jako najważniejsze, dwa razy więcej jest podwyżek podatków niż ich obniżek. Owa relacja może być przy tym jeszcze bardziej niekorzystna, gdyż niektóre zmiany podatkowe prezentowane przez rząd jako obniżka podatków – np. dotyczące 50% ryczałtowych kosztów uzyskania przychodów – w rzeczywistości podwyższają ciężary podatkowe dla dużej części podatników. Inne z propagandowych obniżek – np. rzekome podniesienie kwoty wolnej do z 7,2 do 8 tys. zł – są niewystarczające do skompensowania ukrytych podwyżek: rząd zresztą przyznaje w Uzasadnieniu do ustawy budżetowej (s. 31), że zwiększa efektywną stawkę PIT płaconą przez uczciwych podatników.

Przyszłoroczne zmiany podatkowe będą dotyczyć w szczególności podatków bezpośrednich (dochodowych), a więc podatków silnie zniekształcających wybory dokonywane przez podmioty gospodarujące, w tym w szczególności podatków dochodowych od przedsiębiorstw (CIT i PIT). Poniżej przywołuję kilka przykładów:

- Od 2018 roku przedsiębiorcy nie będą mogli zaliczać do kosztów uzyskania przychodów wydatków na usługi niematerialne (takie jak usługi zarządcze, księgowe, reklamowe, marketingowe itp.) świadczone przez podmioty powiązane, jeśli wydatki te przekroczą w ciągu roku 3 mln zł plus 5% wyniku EBITDA obliczonego dla celów podatkowych, chyba że podatnik wykaże, że dana usługa jest bezpośrednio związana z wytworzeniem lub nabyciem przez niego towaru (ewentualnie świadczoną przez niego usługą). Na skutek tego rozwiązania tworzenie centrów usług wspólnych przez powiązane firmy albo stanie się nieopłacalne, albo będzie wiązało się z kolejną biurokratyczną mitręgą przyporządkowania każdej usługi do wytwarzanych lub nabywanych towarów przez poszczególne firmy. Alternatywą zwalniającą z tego limitu będzie zawarcie z aparatem skarbowym tzw. Uprzedniego Porozumienia Cenowego.

- Od 2018 roku do kosztów uzyskania przychodów będzie można zaliczyć koszty finansowania dłużnego (czyli wszelkie odsetki, opłaty, premie, prowizje itp. od pożyczek i kredytów) jedynie w kwocie, która po pomniejszeniu o przychody finansowe nie przekroczy 3 mln zł plus 30% wyniku EBIDTA wyznaczonego dla celów podatkowych. Przez rok limit ten ma nie obejmować kosztów kredytów i pożyczek wypłaconych podatnikom przed 2018 rokiem, ale przedsiębiorcy będą musieli je odrębnie ewidencjonować. Po roku będzie dotyczyć wszystkich kosztów kredytów i pożyczek – także tych, zaciągniętych przed 2018 rokiem.

- W przyszłym roku zostanie także zawężona lista przychodów (dochodów) z tytułu udziału w spółce kapitałowej, które są zwolnione z opodatkowania. Opodatkowaniu nie będą podlegać tylko dywidendy, zyski przeznaczone na podwyższenie kapitału zakładowego oraz tzw. niepodzielone zyski przy przekształcaniu osoby prawnej w spółkę osobową.

- Przedsiębiorcy będą musieli osobno ewidencjonować przychody, odpowiednio, z zysków kapitałowych oraz innych źródeł, jak również koszty związane z oboma rodzajami przychodów. To kolejne biurokratyczne obciążenie wprowadza się po to, żeby przedsiębiorcy nie mogli pomniejszać przychodów z działalności operacyjnej o koszty uzyskania przychodów kapitałowych.

- Przedsiębiorcy stracą także możliwość dokonywania odpisów amortyzacyjnych od wartości niematerialnych i prawnych (np. znaków towarowych), jeżeli są po raz kolejny ich właścicielami i łączna kwota odpisów przekroczy przychód, który uzyskali oni z uprzedniego zbycia tych wartości. Owo ograniczenie będzie też dotyczyć opłat licencyjnych ponoszonych przez przedsiębiorców, jeśli byli oni w przeszłości właścicielami licencji (i ją zbyli).

- W przyszłym roku ma być wprowadzony podatek od nieruchomości komercyjnych (czyli biurowców i centrów handlowych) w wysokości 0,035% od nadwyżki wartości początkowej nieruchomości ponad 10 mln zł. Jakkolwiek podatek ten będzie można wliczać do kosztów uzyskania przychodów, to można go uznać za kolejny podatek sektorowy, mający naturę domiaru podatkowego. Wcześniej tym szczególnie szkodliwym podatkiem rządzący objęli banki, towarzystwa ubezpieczeniowe oraz handel detaliczny (wejście w życie tego ostatniego podatku zostało jednak szczęśliwie zablokowane przez Komisję Europejską).

Cechą charakterystyczną tych zmian jest to, że oprócz zwiększenia opodatkowania zysków przedsiębiorstw, komplikują one to opodatkowanie, różnicują je w zależności od skali działania (zniechęcając tym samym do jej powiększania), oraz poszerzają zakres arbitralnej władzy aparatu skarbowego nad przedsiębiorcami. Przechodzą one zupełnie bez echa, gdyż niewiele osób nie zajmujących się zawodowo podatkami potrafi je zrozumieć.

Rządzący gmatwają nawet te zmiany, które należałoby ocenić pozytywne.

Od przyszłego roku podnoszą wartość zakupów środków trwałych i wartości niematerialnych (z 3,5 tys. zł do 10 tys. zł), które będzie można jednorazowo zaliczyć do kosztów uzyskania przychodów, zamiast je amortyzować. Ale zapomnieli znowelizować Ustawę o rachunkowości. W rezultacie, w księgach rachunkowych zakupy te co do zasady powinny nadal być amortyzowane, zwłaszcza jeżeli są one znaczące w porównaniu do skali działalności firmy i ich jednorazowe zaliczenie do kosztów silnie wpłynęłoby na wynik finansowy.

Rośnie też limit ulg na działalność badawczo rozwojową. Ale żeby przedsiębiorca mógł odliczyć dodatkowo do 100% kosztów wynagrodzeń pracowników prowadzących taką działalność, będzie musiał dokładnie ewidencjonować czas ich pracy i wykazać, w jakiej części czas ten był poświęcony na badania.

Oprócz podwyżek podatków sensu stricte, rząd kontynuuje wprowadzanie quasi podatków. Od przyszłego roku zacznie obowiązywać np. opłata od torebek foliowych. Miała ona zachęcać gospodarstwa domowe do postaw pro-ekologicznych, ale będzie służyć przede wszystkim celom fiskalnym. Świadczy o tym chociażby to, że rząd od opłaty zamierza pobierać podatki – VAT, a także podatek CIT (bo opłata najpierw będzie przychodem, a kosztem stanie się z opóźnieniem).

Niemniej przyszły rok będzie drugim po br., w którym silnie mają się zmniejszyć dochody niepodatkowe budżetu państwa (o 9,0 mld zł, czyli 29,1% po spadku o 9,2 mld zł, tj. 23,0% w br.); tylko poza budżetem będą one rosnąć, w dużym stopniu w związku z szerszym sięganiem po fundusze unijne. Głównym źródłem dalszego spadku tych dochodów budżetu przewidywanego na przyszły rok jest założenie, iż nie trafi do niego wpłata z zysku NBP (w 2016 roku wyniosła ona 7,9 mld zł, a w br. 8,7 mld zł). Jakkolwiek samo założenie należy ocenić pozytywnie (powinno ono stać się normą), to nie wyjaśnia ono w pełni ani spadku, ani tym bardziej niskiego, zwłaszcza na tle 2016 roku, poziomu tych dochodów planowanych na 2018 rok. Wśród innych czynników, które za to odpowiadają, należy odnotować dalszy spadek dochodów państwowych jednostek budżetowych oraz niskie dochody z dywidend i wpłat z zysku.

Dochody państwowych jednostek budżetowych mają się obniżyć z 24,0 mld zł w 2016 roku i 14,6 mld zł w br. do 13,6 mld zł. Jako że obejmują one głównie opłaty, kary i grzywny pobierane przez sądy, aparat skarbowy i administrację rządową, ich spadek może być sygnałem narastających problemów z efektywnością działania tych instytucji po zmianach, w tym czystkach kadrowych, przeprowadzonych przez rządzących.

Jeśli zaś chodzi o dochody budżetu z dywidend, to mają one co prawda wzrosnąć – z 1,8 mld zł w br. do 2,2 mld zł, ale jeśli wyłączyć br., to będą najniższe od 13 lat (poza tym, na br. też planowano 2,2 mld zł, a wykonanie okazało się dużo gorsze). Dla porównania, w 2015 r. dochody te wynosiły 4,5 mld zł. Okazuje się więc, że po 2015 roku spółki kontrolowane przez Skarb Państwa nie tylko ograniczyły inwestycje (w 2016 roku o prawie połowę), ale też w znacznie mniejszym stopniu wypłacają Skarbowi Państwa dywidendy. Jednoczesne silne ograniczenie inwestycji i dywidend daje asumpt do stawiania mocnych pytań, co dzieje się z majątkiem tych spółek pod obecnymi rządami. Ale to temat na odrębny komentarz.

Podsumowując, z analizy dochodów publicznych planowanych na przyszły rok wyłania się obraz roku bardziej dokręcania podatkowej śruby niż uszczelnia podatków. Podwyższane mają być zwłaszcza podatki dochodowe – w szczególności płacone przez przedsiębiorców, a więc podatki szczególnie zniekształcające bodźce do produktywnych zachowań. Ich podnoszenie nie będzie się odbywać w sposób czytelny, przez podwyżki stawek podatków, a przez dalsze komplikowanie system podatkowego. Jednocześnie poszerzy się zakres arbitralnej władzy aparatu skarbowego nad podatnikami. Zapowiada się ciekawy rok – z nieciekawymi skutkami dla wielu podatników. Niestety kolejny.