• @andrzej_rzonca

Jakie powinny być nowe ramy finansowania samorządów


Poszerzanie samorządności można traktować jako jedno z narzędzi zakotwiczania Polski na Zachodzie. Szeroka samorządność jest ważnym elementem podziału władzy, chroniącego obywateli przed arbitralnością i despotyzmem rządzących, odróżniającego Zachód od Wschodu. Wzmacnia ona niezależność sądów; wójt, starosta, czy marszałek samorządowego województwa nie jest w stanie owej niezależności zagrozić. Daje też ludziom alternatywę inną niż wyjazd za granicę na poradzenie sobie z władzą, która nie zapewnia im dobrych warunków do życia. Jednocześnie owa alternatywa wzmacnia bodźce, żeby władze w poszczególnych miejscach kraju konkurowały między sobą o to, by te warunki były jak najlepsze. Na Wschodzie ludzi, którzy wejdą w spór z władzą, nie obronią ani sądy, ani przeprowadzka – chyba że za granicę (a i tam władza potrafi ich dopaść). Przed jej despotyzmem najlepiej chroni niewychylanie się: bycie miernym i spolegliwym.

Żeby samorządy były silne, potrzebują nie tylko szerszych kompetencji, ale i więcej pieniędzy, a więc nowych ram finansowania. Ramy te powinny spełniać trzy warunki:

- po pierwsze, umożliwiać pełną realizację powierzonych (możliwie jak najszerszych) zadań;

- po drugie, tworzyć bodźce do jak najbardziej efektywnego zarządzania przez samorządy środkami finansowymi w ich dyspozycji oraz

- po trzecie, sprzyjać wyrównywaniu różnic w poziomie rozwoju między poszczególnymi rejonami naszego kraju. Różnice te w dużym stopniu wynikają nie z obiektywnych przesłanek (w szczególności geografii), ale z historii. Ich wyrównywanie jest więc możliwe bez straty dla efektywności i – w konsekwencji – społecznego dobrobytu na poziomie całego kraju.

Te warunki spełniają ramy finansowania samorządów o konstrukcji, którą można przedstawić w dziesięciu punktach.

Po pierwsze, budżet państwa – podobnie jak w Szwajcarii – powinien czerpać dochody głównie z podatków pośrednich. Natomiast całość wpływów z podatków dochodowych powinna pozostać tam, gdzie mieszkają ludzie, którzy je płacą. Podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT) powinien zasilić przede wszystkim gminy i zastąpić trafiającą do nich subwencję ogólną. Z kolei podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) powinien trafić głównie do budżetów województw i być zasadniczym źródłem finansowania przekazanych im zadań realizowanych obecnie przez wojewodów.

Dzisiaj do samorządów trafia mniej niż połowa dochodów z PIT (49,74%; od przyszłego roku 49,83%) i niecała jedna czwarta dochodów z CIT (22,86%). Gdyby nowe ramy finansowania samorządów weszły w życie od przyszłego roku, władze lokalne decydowałyby nie o 48,1 mld dochodów z PIT, a o 103,7 mld, i nie o 9,2 mld dochodów z CIT, tylko o 41,5 mld. Dzięki pozostawieniu większości dochodów z PIT w gminach ludzie mieliby większą niż teraz świadomość i kontrolę nad tym, na co są wydawane ich podatki. Dzięki pozostawieniu większości dochodów z CIT w województwach, przedsiębiorcy mieliby silniejsze poczucie, że od płaconych przez nich podatków zależą warunki, w których działają. Z jednej strony, pieniądze podatników byłyby oszczędniej i mądrzej wydawane. Z drugiej strony, mniej byłoby oszustw podatkowych, a pobór podatków nie kosztowałby tyle co dziś, co jest problemem. Koszty poboru podatków w naszym kraju w relacji do wielkości wpływów z podatków należą do najwyższych w krajach OECD.

Na zastąpieniu subwencji ogólnej dla gmin przez wzrost ich udziału we wpływach z podatku PIT budżet państwa straciłby 1,136 mld zł. Jest to zarazem minimalna łączna skala korzyści, którą osiągnęłyby gminy z proponowanych nowych ram ich finansowania. Przyrost dochodów województw samorządowych z tytułu zwiększenia ich udziału w dochodach z PIT nie przekracza przyszłorocznych dotacji do samorządów z budżetów wojewodów. Co więcej, poza Mazowieckiem w żadnym województwie dodatkowe dochody z tytułu zwiększenia udziału województw we wpływach z CIT nie przewyższą budżetu, którym dzisiaj dysponują wojewodowie. Nowe ramy finansowania województw samorządowych mogą więc być neutralne dla budżetu państwa. O skali kosztów dla budżetu nowych ram finansowania województw zadecyduje wielkość subwencji solidarnościowej nie pokryta przez województwo mazowieckie (zob. punkty od piątego do dziewiątego poniżej). Koszty te będą jednocześnie oznaczać, że sytuacja dochodowa tego województwa po wprowadzeniu nowych ram finansowania województw poprawiła się bardziej niż o wielkość dzisiejszego budżetu wojewody mazowieckiego.

Po drugie, samorządy – na wzór Szwecji – powinny mieć szeroką autonomię w decydowaniu, jak wydawać pieniądze podatników, ale nie powinny mieć prawa do odstąpienia od ustalonych na szczeblu krajowym standardów jakości usług publicznych. Standardy te powinny dotyczyć w szczególności jakości edukacji.

Po trzecie, samorządy powinny mieć prawo do zwrócenia części pieniędzy z podatków mieszkańcom – tak, jak dzieje się to w przywołanych wyżej: Szwajcarii i Szwecji. Ten krok jest niezbędny z punktu widzenia spełnienia drugiego z przyjętych warunków przebudowy ram finansowania samorządów. Jak bowiem wskazują badania, dopiero wprowadzenie elementów konkurencji podatkowej między samorządami zasadniczo poprawia efektywność gospodarowania przez nie pieniędzmi podatników.

Po czwarte, trzeba owej konkurencji nadać kształt, który uniemożliwi powstawanie bogatych enklaw, separujących się od reszty kraju. Bez tego zostałby naruszony trzeci z przyjętych warunków przebudowy ram finansowania samorządów (a w świetle teorii finansów publicznych mógłby nie być spełniony i drugi). Polska nie jest gotowa, żeby – jak w Szwajcarii – dopuścić konkurencję stawkami podatków między samorządami, bo z powodów historycznych istnieją duże różnice w poziomie rozwoju między różnymi częściami naszego kraju. Żeby te różnice zmniejszać, samorządy powinny mieć swobodę konkurowania nie stawkami PIT, a wyłącznie kwotą wolną od PIT. Do kompetencji samorządów powinno należeć podnoszenie tej kwoty w stosunku do kwoty bazowej, określonej ustawą. Na takim rozwiązaniu najbardziej skorzystaliby mieszkańcy o niewielkich dochodach. Sprzyjałoby ono także podnoszeniu aktywności zawodowej Polaków, którego wagę zwiększa szybkie starzenie się polskiego społeczeństwa. W świetle badań to właśnie aktywność zawodowa osób o niskich zarobkach jest najbardziej wrażliwa na wysokość opodatkowania.

Po piąte, żeby spełnić zarówno pierwszy, jak i trzeci z przyjętych warunków przebudowy ram finansowania samorządów, do wszystkich jednostek – każdej gminy, powiatu i województwa – powinno trafić więcej pieniędzy: do tych w lepiej rozwiniętych częściach kraju dzięki podatkom płaconym przez mieszkańców i firmy, a do tych w słabiej rozwiniętych rejonach także z subwencji solidarnościowej, która powinna zastąpić subwencję ogólną. Budżety tych gmin, które są objęte różnego rodzaju formami ochrony przyrody, powinna zasilić dodatkowo subwencja ekologiczna jako rekompensata, z jednej strony, za ograniczenia rozwojowe, a z drugiej strony, pozytywne efekty zewnętrzne, z których korzyści czerpią inne części kraju. Samorządy powinny zyskać także dochody z zarządzania nieruchomościami Skarbu Państwa, którymi dziś władają agencje i instytucje rządowe, obsadzone partyjnymi nominatami.

Po szóste, żeby dochody samorządów wzrosły w każdym zakątku kraju, w tym także na wsiach, w których wielu mieszkańców pracuje w rolnictwie i nie płaci PIT-u, subwencja solidarnościowa powinna być odpowiednio szeroka. W szczególności powinna uzupełnić dochody co najmniej 1903 gmin.

Po siódme, spełnienie trzeciego z warunków przebudowy ram finansowania samorządów wymaga, żeby subwencja solidarnościowa była finansowana i z budżetu państwa, i z podatków dochodowych płaconych lokalnie w lepiej rozwiniętych częściach kraju. Bez udziału budżetu państwa w finansowaniu subwencji solidarnościowej, wzmocnienie bodźców samorządów do poszerzania bazy podatkowej byłoby ograniczone. Z kolei bez udziału samorządów trudno byłoby zapewnić spójność między poszczególnymi rejonami kraju, w tym zbudować wspólnotę. Kominy dochodowe w jednych częściach kraju, a po sąsiedzku bieda pozostawiona sama sobie – bez żadnego wsparcia, tę wspólnotę by rujnowała.

Po ósme, w części pokrywanej przez budżet subwencja solidarnościowa powinna być powiązana z wpływami z VAT-u. Dzięki temu jej wielkość będzie automatycznie się powiększać wraz ze wzrostem zamożności Polaków i ich zakupów. Słabiej rozwinięte części kraju będą miały gwarancję stabilnie rosnących dochodów zapewniających finansowanie dostępu do usług publicznych o coraz wyższej jakości. Jednocześnie nie będą karane, jak dzieje się to dzisiaj, obcięciem subwencji za wysiłki służące zwiększeniu dochodów mieszkańców i – w efekcie – płaconych przez nich podatków do lokalnego budżetu. Będą też w stanie konkurować kwotą wolną z lepiej rozwiniętymi rejonami. Jej podniesienie będzie bowiem uszczuplać znacznie mniejszą część ich budżetów niż w lepiej rozwiniętych rejonach.

Po dziewiąte, w części pokrywanej przez najzamożniejsze samorządy subwencja solidarnościowa powinna służyć wsparciu konkretnego celu, przede wszystkim edukacji. Zapewnienie wszystkim dzieciom, niezależnie od tego, gdzie mieszkają, dostępu do porządnej szkoły jest najskuteczniejszym sposobem na niwelowanie historycznych różnic. Dzięki tej skuteczności subwencja solidarnościowa nie wywoła poczucie krzywdy w najzamożniejszych samorządach, które łatwo mogłoby się zrodzić, gdyby nie widziano tam wymiernych efektów pomocy udzielanej słabiej rozwiniętym częściom kraju.

Po dziesiąte, historyczne różnice powinny być też niwelowane przez wzrost inwestycji. Samorządy powinny zyskać nowe źródła ich dofinansowania: fundusz rewitalizacyjny dla miast i fundusz rozwojowy dla wsi. Fundusze te mogłyby być zasilane pieniędzmi europejskimi oraz jednorazowymi dochodami budżetu, w szczególności wpłatami z zysku NBP. Teraz takie dochody są natychmiast przejadane. W latach 2016-2017 pojawiło się prawie 30 mld zł takich dochodów, ale nic po nich nie pozostało.

Polska stoi na rozdrożu. Albo osunie się na Wschód, gdzie jest spychana od dwóch lat, albo powróci na Zachód i tam zakotwiczy. Wierzę, że wybierze Zachód, bo tam jest jej miejsce.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020