• @andrzej_rzonca

Nadwyżka, czy deficyt – i jaki?


Przez trzy kwartały br. polskie społeczeństwo było bombardowane informacjami o nadwyżce w budżecie państwa. Miała ona świadczyć o tym, że finanse publiczne są w najlepszym stanie od początku okresu transformacji, a w szczególności – w dużo lepszym stanie niż w 2015 roku.

Analiza źródeł nadwyżki w budżecie państwa po trzech kwartałach br. dowodzi jednak, że informacje te były jedynie propagandą. Nadwyżkę tę uzyskano w następujący sposób:

- obcięto inwestycje z budżetu państwa, a następnie przewlekano ich realizację; po trzech kwartałach zrealizowano je w 27,9%; dla porównania w 2015 roku w tym samym okresie plany roczne wykonano w 55,2%;

- ograniczono plany współfinansowania projektów UE, a potem tych mało ambitnych planów nie wypełniano; po trzech kwartałach wykonanie rocznych planów wyniosło 34,7% wobec 55,9% w 2015;

- powoli wypłacano dotację do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

- przerzucono – w skali nigdy wcześniej nie spotykanej – zwroty podatku dochodowego od towarów i usług (VAT) z początku bieżącego roku na koniec poprzedniego,

- uzyskano jednorazowe dochody z przejścia na miesięczne rozliczenia VAT,

- otrzymano wysoką wpłatę z NBP.

Gdyby podobną receptę zastosowano w latach 2008-2015, to z wyjątkiem 2010 i 2013 roku w pozostałych latach także wykazano by nadwyżkę w budżecie państwa po trzech kwartałach. Najwyższa byłaby ona w 2008 roku – przy poprzednim szczycie koniunktury. Wtedy wyniosłaby 18,8 mld zł, a więc blisko pięć razy więcej niż w br. (nominalnie, a realnie jeszcze więcej).

To, że nadwyżka była tylko propagandą, potwierdza także projekt Ustawy budżetowej na 2018 rok. Nie ma w nim po niej śladu. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, czyli deficyt według definicji Eurostatu, którym nie da się kuglować, ma w przyszłym roku być większy niż w br. i wynieść 2,7% PKB, a więc być niebezpiecznie blisko limitu 3% PKB, uruchamiającego unijną procedurę nadmiernego deficytu. Komisja Europejska co prawda ocenia, że będzie on mniejszy i wyniesie 1,7% PKB. Ale nawet gdyby sprawdziły się jej prognozy, co jest prawdopodobne, zważywszy na trwającą poprawę koniunktury na całym świecie, to wciąż w krajach UE deficyt wyższy niż w Polsce byłby tylko w 6 krajach: w Rumunii, Francji, we na Węgrzech, w Hiszpanii, Wielkiej Brytanii i Włoszech. 9 krajów, w tym nawet Grecja, ma mieć nadwyżkę w finansach publicznych w przyszłym roku.

Gdyby obecny rząd nie porzucił ścieżki redukcji deficytu z Wieloletniego Planu Finansowego Państwa przyjętego w kwietniu 2015 r., to deficyt w finansach publicznych w 2018 r. wynosiłby co najwyżej 1,2% PKB, a nie 2,7% PKB. Byłby więc o ponad połowę niższy. W rzeczywistości, mógłby być jeszcze niższy, gdyż jego prognozę budowano wtedy przy założeniu:

- mniej sprzyjającej koniunktury za granicą, w szczególności nieco wolniejszego wzrostu w UE (w 2018 r. miało ono wynieść 1,7%, a nie – jak zakłada się w budżecie – 1,9%, czy – jak przewiduje Komisja Europejska – 2,1%);

- wyższych stóp procentowych NBP i – w konsekwencji – większych odsetek od długu publicznego (w 2018 r. stopy procentowe NBP miały wzrosnąć do 3,3%, podczas gdy w założeniach do budżetu na 2018 rok rząd przyjął, że wyniosą 2,3%);

- niższych stawek podatku VAT (w 2016 roku miał nastąpić powrót do stawek sprzed ich podwyższenia w 2011 roku);

- większych wydatków na współfinansowanie programów unijnych w związku z ich lepszym wykorzystywaniem;

- większych inwestycji publicznych.

Skutkiem wzrostu deficytu są coraz większe potrzeby pożyczkowe budżetu. W br. rząd zaplanował je na 55,4 mld, a w przyszłym roku mają one się zwiększyć do 63,3 mld, czyli o 14,2%. W ujęciu brutto, tzn. obejmującym dług do wykupu finansowanego nowym zadłużeniem, wyniosą 181,7 mld zł wobec 144,8 mld zł planowanego wykonania w br. (i 178,5 mld zł założonych w Ustawie budżetowej na 2017 rok).

Rząd wprowadzał w błąd opinię publiczną, głosząc, że silny wzrost długu publicznego w 2016 roku wynikał, po pierwsze, z osłabiania się złotego, podnoszącego wartość w złotych zadłużenia zagranicznego, oraz, po drugie, z zabezpieczania z wyprzedzeniem potrzeb pożyczkowych budżetu. W br. złoty się umocnił, zaś w przyszłym roku owo umocnienie ma według założeń makroekonomicznych budżetu być kontynuowane. Także kwota wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych ma w przyszłym roku się zmniejszyć. Tymczasem wzrost długu publicznego ma, po rocznej przerwie, znowu wyprzedzać wzrost gospodarki.

W przyszłym roku dług publiczny ma urosnąć o 72,4 mld wobec wzrostu o 37,3 mld zł w br., czyli o prawie dwukrotnie większą kwotę. W relacji do PKB ma zwiększyć się z 53,8% w br. do 54,2%. W 2016 i 2017 r. pod względem skali zwiększania zadłużania państwa wyprzedzały nas tylko Łotwa i Bułgaria. Od przyszłego roku Polska ma być niechlubnym liderem. W stosunku do 2015 roku dług publiczny ma zwiększyć się o 3,1% PKB. Komisja Europejska ocenia, że ten wzrost będzie nieco mniejszy i wyniesie o 1,9% PKB. Ta prognoza wydaje się bardziej prawdopodobna, gdyż w kierunku spadku relacji długu publicznego do PKB powinny działać szybszy niż założono w projekcie Ustawy budżetowej wzrost PKB, wyższa inflacja i silniejszy kurs złotego. Ale w UE dług publiczny ma spaść przeciętnie o 4,5% PKB, a w Niemczech, czy Holandii o 9,7% PKB.

Warto też zauważyć, że gdyby PiS nie porzucił ścieżki redukcji zadłużenia z Wieloletniego Planu Finansowego Państwa przyjętego w kwietniu 2015 r., to i w Polsce dług publiczny by spadł – o 2,6% PKB. Spadek ten mógłby przy tym być głębszy – z tych samych powodów, dla których zmniejszenie deficytu byłoby prawdopodobnie głębsze niż zakładano w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa.

Państwo zadłuża się w szczególności w sektorze bankowym, w którym jednocześnie, pod hasłami repolonizacji, zwiększa swój udział w własności (stał się on niewiele niższy niż w takich krajach jak Białoruś i Ukraina; spośród krajów OECD równie wysoki jest tylko w Słowenii, w której przyczynił się do bardzo kosztownego kryzysu bankowego po wybuchu globalnego kryzysu finansowego). Od 2015 roku do listopada 2017 roku banki pożyczyły państwu dodatkowe 81,7 mld zł. Udział obligacji rządowych w aktywach banków wrósł (z 11,5 do 14,8%), a kredytów dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw spadł (z 59,2% do 58,7%), bo obligacje są zwolnione z podatku bankowego, a kredyty są obciążone tym podatkiem.

Rząd nie tylko zaciąga coraz większe długi, ale też bez wahania udziela gwarancji i poręczeń, które dodatkowo zwiększą dług publiczny, jeśli zmaterializuje się przynajmniej część z ryzyka przenoszonego na Skarb Państwa. Potencjalne zobowiązania z tego tytułu mają wynieść w 2018 r. 7,6% PKB (wobec 6,3% PKB w 2015) i dalej rosnąć w kolejnych latach.

Szybkie zadłużanie państwa u szczytu koniunktury jest bardzo ryzykowną polityką fiskalną. Ta faza cyklu koniunkturalnego poprawia stan finansów publicznych, w tym zwłaszcza jego dochody. Z kolei od strony wydatków, poprawiają go najniższe w historii stopy procentowe, dzięki którym pomimo niemal najwyższej relacji długu publicznego do PKB, koszty jego obsługi pochłaniają rekordowo niski odsetek PKB (wynosi on 1,7% i jest o ponad jedną trzecią niższy niż jeszcze w 2012 roku). Paradoksalnie poprawia go również paraliż decyzyjny w sektorze publicznym po przejęciu władzy przez obecne rządy. Skutkuje on opóźnieniem w wykorzystaniu funduszy z UE oraz odwlekaniem wielu zakupów, np. uzbrojenia dla armii. Ale po szczycie koniunktury zawsze przychodzi jej pogorszenie. Po okresie niskich stóp procentowych następują ich podwyżki. Z kolei następstwem odwlekania wykorzystania funduszy unijnych będzie ich kumulacja, a ich wydatkowanie wymaga współfinansowania. Kumulacja ta może pokryć się z okresem osłabienia koniunktury i podwyżek stóp. Wszystkie czynniki, które dzisiaj poprawiają stan finansów publicznych, za pewien czas będą go więc pogarszać, przyspieszając narastanie długu publicznego.

Tymczasem już znajduje się on niebezpiecznie blisko konstytucyjnej granicy 60% PKB, od której dzieli go – w zależności od definicji – 5 do 10% PKB. Dotychczas za każdym razem w rok po wystąpieniu zewnętrznych wstrząsów przyrastał on o ponad 5% PKB (i rósł także w następnym roku o 4-5% PKB). Po następnych turbulencjach może być gorzej, bo deficyt budżetowy jest wyższy niż przed poprzednimi, budżet nie ma przychodów z prywatyzacji, a zarazem nadwątlono fundamenty polskiej gospodarki (osłabło potencjalne tempo jej wzrostu); w efekcie, w fazie dekoniunktury, może ona się skurczyć, a nie – jak w przeszłości – jedynie wolniej rosnąć. Jednak nawet gdyby tym razem nie było gorzej, to i tak już po roku od turbulencji dług otarłby się o konstytucyjną granicę. Rząd stanie wtedy przed alternatywą: albo w ciągu jednego roku ograniczy deficyt do zera (czyli o kilka % PKB, a każdy %PKB to około 19 mld zł), albo naruszy konstytucyjną granicę długu publicznego. I w jednym scenariuszu, i w drugim, pogłębiłaby się dekoniunktura, a sytuacja makroekonomiczna w naszym kraju uległaby dramatycznej destabilizacji (więcej na ten temat pisałem w komentarzu z 13 stycznia br.). Mogłaby ona zagrozić nie tylko stabilności finansów publicznych, ale – ze względu na zadłużanie państwa w coraz silniej kontrolowanych przez nie bankach – także bezpieczeństwu oszczędności Polaków tam ulokowanych.

Na razie bal trwa. Oby został przerwany zanim zakończy go pogorszenie koniunktury na świecie. Bo w przeciwnym razie czeka nas potężny kac, a może i co gorszego.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020