• @andrzej_rzonca

Dlaczego Pracownicze Programy Kapitałowe są złym rozwiązaniem?


Polska gospodarka potrzebuje większych oszczędności narodowych. Załamanie inwestycji w 2016 roku i ich stagnacja przez pierwsze trzy kwartały ubiegłego roku sprawiły, że niedostatek oszczędności nie jest co prawda dla nich wiążącym ograniczeniem i to w najmniejszym stopniu. Jednak jeśli mamy w przewidywalnej perspektywie dołączyć do krajów najzamożniejszych, to udział inwestycji w PKB nie może pozostać na poziomie 18% - najniższym od połowy lat dziewięćdziesiątych, a musi wzrosnąć nawet w okolice 30%. Poza Hongkongiem w każdym kraju, który dołączył do państw najzamożniejszych, a w przeszłości dzielił go od nich podobny co Polskę dystans pod względem dochodu na mieszkańca, udział ten znajdował się w okolicach przynajmniej 25%. Żeby pożądany wzrost inwestycji nie zagroził stabilności makroekonomicznej kraju, nie może prowadzić do narastania zadłużenia zagranicznego. Musi więc być finansowany przede wszystkim z narodowych oszczędności. Powinny one finansować także większość bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Wtedy ten rodzaj inwestycji stałby się czystym transferem technologii z zagranicy, bez jakichkolwiek skutków ubocznych (w postaci np. presji na umacnianie złotego osłabiającej kosztową konkurencyjność krajowych firm).

Ale Pracownicze Programy Kapitałowe (PPK), wbrew zapowiedziom rządzących, nie rozwiążą problemu niedostatecznych oszczędności narodowych, ani nawet go istotnie nie złagodzą. Po pierwsze, uderzą w zyski przedsiębiorstw, które są źródłem oszczędności firm, bo podbiją koszty pracy. O ile pracownicy mają możliwość wycofania się z PPK (jakkolwiek są do programu zapisywani z automatu), to ich pracodawcy zostali pozbawieni wyboru: jeśli dany pracownik nie wypisze się z PPK, to i oni będą za niego musieli odprowadzać osobną składkę. Oczywiście, badania wskazują, że w długim okresie to, na kogo formalnie spadają pozapłacowe koszty pracy, nie ma znaczenia dla konsekwencji ich zwiększenia. Ale to nie oznacza, że zyski przedsiębiorstw w ogóle nie ucierpią. Ponadto nawet gdyby ostatecznie wzrost owych kosztów w całości obciążył pracowników, byłoby to równoznaczne ze zmniejszeniem ich zdolności do oszczędzania. Tu docieramy do drugiego powodu, z którego PPK nie złagodzą znacząco problemu niedostatecznych oszczędności narodowych. PPK po prostu zastąpią część istniejących oszczędności gospodarstw domowych, zamiast je powiększyć. Są bowiem kierowane w pierwszej kolejności do pracowników dużych i średnich firm, którzy relatywnie dobrze zarabiają (odpowiednio, o połowę oraz jedną trzecią więcej niż w mikrofirmach) i – w efekcie – stanowią grupę, w której najwięcej się oszczędza. Przede wszystkim jednak PPK mają zakończyć oszczędzanie w otwartych funduszach emerytalnych, w których wciąż 2,1 mln osób co miesiąc odkłada 2,92% swojego wynagrodzenia, a 16,3 mln osób posiada oszczędności emerytalne (z których większość dochodów też jest oszczędzana). Wkrótce całość składki emerytalnej będzie służyć finansowaniu bieżących wypłat emerytur. Państwo ma także przejąć co najmniej 25% (propozycja premiera Morawieckiego) do nawet 100% (żądanie min. Rafalskiej) oszczędności z filara kapitałowego. Wyłączenie Powszechnych Towarzystw Emerytalnych z możliwości oferowania PPK sygnalizuje, że dni tych instytucji finansowych mogą być policzone.

Tak więc PPK nie złagodzą problemu niedostatecznych oszczędności narodowych w Polsce. Nasilą natomiast inne słabości strukturalne polskiej gospodarki.

Po pierwsze, uderzą w rynek pracy, bo podbiją pozapłacowe koszty pracy. Nawet przy najniższej składce na PPK (2% pracowniczej składki plus 1,5% składki pracodawcy powiększonej o obciążający ją PIT płacony przez pracownika), koszty te mogą sięgnąć 52% płacy brutto, gdyż jednocześnie rządzący postanowili znieść limit składek emerytalno-rentowych. Przy maksymalnej składce na PPK ten odsetek może poszybować aż do 57% płacy brutto. Tak wysoki jego poziom nasili ucieczkę pracowników w samozatrudnienie i ograniczy rozmiary polskich firm, a w efekcie – możliwości czerpania przez nie korzyści z dużej skali działania. Samozatrudnienie umożliwi ograniczenie obciążeń publicznoprawnych nawet o dwie trzecie i to bez wliczania wielu wydatków w koszty uzyskania przychodów, na co ono pozwala. Tymczasem, już teraz odsetek samozatrudnionych w naszym kraju ustępuje jedynie temu w Grecji i we Włoszech, a odsetek pracujących w firmach zatrudniających więcej niż 9 pracowników jest najniższy w całej Europie. Innym skutkiem ubocznym PPK (i zniesienia limitu składek) będzie przenoszenie przez firmy międzynarodowe najlepiej płatnych miejsc pracy z Polski za granicę. Zahamuje to w szczególności rozwój sektorów świadczących wyspecjalizowane usługi, np. teleinformatyczne, czy finansowe. W tych sektorach koszty pracy stanowią zasadniczą część kosztów, a niemal wszyscy pracownicy dobrze zarabiają. Można postawić pytanie, czy np. JPMorgan wybrałby Warszawę jako siedzibę swojego centrum wsparcia przenoszonego z Londynu, gdyby był informowany o takiej podwyżce pozapłacowych kosztów pracy, jaka nastąpi z początkiem przyszłego roku. Oczywiście nie oznacza ona, że już żaden poważny inwestor nie otworzy w Polsce swojego centrum wsparcia. Przeciwnie, już wkrótce zapewne upublicznione zostaną inne duże przenosiny, nad którymi prace trwają przynajmniej od trzech lat. Tym niemniej, będzie o nie trudniej i będą rzadsze, niż byłyby, gdyby ograniczano pozapłacowe koszty pracy, a przynajmniej ich nie podbijano. Wskazują na to chociażby doświadczenia Irlandii. Jednym z magnesów przyciągających inwestycje zagraniczne do tego kraju było systematyczne przeznaczania znaczącej części dochodów publicznych uzyskiwanych dzięki wzrostowi gospodarki na obniżanie pozapłacowych kosztów pracy. To podtrzymywało zyskowność inwestycji, pomimo szybkiego wzrostu płac towarzyszącego dynamicznemu wzrostowi gospodarki.

Po drugie, PPK poszerzą sferę partyjnych wpływów w gospodarce. Uprzywilejowaną pozycję w oferowaniu tych programów ma mieć państwowy PFR. Będzie on zarówno prowadził PPK, jak i zarządzał portalem, na którym inne instytucje finansowe będą przedstawiać swoje oferty. Za dopuszczenie do portalu będą musiały one zapłacić PFR do mln zł, a następnie co roku płacić mu do 0,1% wartości aktywów zgromadzonych w PPK i jeszcze co miesiąc złotówkę za każdego ubezpieczonego, czyli 0,6% podstawowej składki od przeciętnego wynagrodzenia (i 1,1% od minimalnej płacy). Ponadto, do PFR trafią składki każdego pracownika, którego pracodawca nie podpisze umowy o zarządzanie PPK z inną instytucją. Z automatu przejmie on też oszczędności z tych TFI, które przestaną spełniać warunki dopuszczenia do udziału w portalu PPK. Jakby tego było mało, PFR przechwyci zapewne także większość z aktywów filara kapitałowego. W przeszłości rządzący „uspakajali”, że zadowolą się dwoma latami poboru partyjnego haraczu, a po dwóch latach uczestnicy OFE zyskają prawo do przeniesienia tego, co zostanie z ich oszczędności emerytalnych, z PFR do niezależnych od rządu instytucji. Ale jak będzie ostatecznie, wciąż nie wiadomo. Tymczasem, już teraz w żadnym kraju OECD własność państwowa nie jest tak szeroka jak u nas . Podczas gdy np. w Australii nie ma żadnych państwowych firm, w Polsce upartyjnione firmy działają w 39 na 43 sektory w gospodarce. W tak delikatnym sektorze, jak bankowość, zaczynają odgrywać podobną rolę, jak na Ukrainie, czy w Rosji.

Dodatkowe oszczędzania na emeryturę jest potrzebne, bo na skutek obniżenia wieku emerytalnego trzy czwarte osób urodzonych po 1975 roku jest zagrożonych skrajną biedą na starość. Pod względem skali ubóstwa wśród osób starszych nasz kraj dogoni i przegoni Koreę Południową, w której dotyka ono ponad połowy osób w wieku powyżej 65 lat, co jest najgorszym rezultatem wśród krajów OECD. Ale dodatkowe oszczędzanie musi uzupełniać, a nie zastępować istniejące oszczędności. Nie powinno też nasilać wzrostu kosztów pracy, który przyspiesza – tak ze względu na szczyt koniunktury, jak i w związku z ubywaniem osób w wieku produkcyjnym. Żeby ten warunek był spełniony, opcję wyjścia z programu powinni mieć nie tylko pracownicy, ale i pracodawcy. Nie może rodzić ryzyka finansowania politycznych projektów, ani prowadzić do upartyjnienia kolejnych firm. Wymaga stabilnych ram prawnych, których nie zbuduje się bez szerokiego porozumienia.

Zatrzymajmy się przy tym ostatnim warunku, jako że jeszcze się do niego nie odniosłem. Grożenie poważnymi sankcjami przedsiębiorcom, w tym dwoma latami więzienia, za zniechęcanie do PPK nie sprzyja takiemu porozumieniu. Nie służy mu także wyłączenie reprezentacji pracowników z udziału w tworzeniu PPK w ramach przedsiębiorstwa. Oczywiście, prawo weta, który przysługuje takiej reprezentacji w przypadku tworzenia Pracowniczych Programów Emerytalnych (PPE), jest zbyt daleko idące i w praktyce hamowało ich upowszechnienie. Ale nie ma sensu zastępowania go innym skrajnym rozwiązaniem. Warunkiem stabilnych ram prawnych jest wreszcie dbałość o legislacyjną poprawność przepisów. W przypadku ustawy o PPK tej legislacyjnej staranności specjalnie nie widać. Mimo że projekt przygotowywano przez półtora roku, nie jest on wolny od rozbieżności między przepisami a uzasadnieniem (np. w kwestii tego, kiedy PPE zwalniają przedsiębiorcę z obowiązku tworzenia PPK) oraz błędów w: numeracji (np. w art. 2 powtarza się pkt 10), przywołaniach przepisów (np. art. 112 odwołuje się do art. 91 ust. 1, w którym rzekomo ma być mowa o ściganiu wykroczeń, a w rzeczywistości określono warunek możliwości wypłaty przez uczestnika PPK jednej czwartej środków zgromadzonych przez niego w programie) czy stosowanej terminologii (np. pojęcie „jednostek rozrachunkowych” jest stosowane zamiennie z „jednostkami uczestnictwa”, choć te pierwsze przyjęło się używać w odniesieniu do funduszy emerytalnych, a te drugie – w przypadku funduszy inwestycyjnych).

Każdy z warunków sukcesu programu dodatkowego oszczędzania na emeryturę mógłby spełnić Dodatkowy Dobrowolny System Emerytalny, którego koncepcję przedstawiło Towarzystwo Ekonomistów Polskich w czerwcu 2016 roku (muszę od razu zastrzec, że jakkolwiek byłem wtedy przewodniczącym TEP, nie należałem do autorów tej koncepcji). Przy wprowadzeniu niewielkich zmian spełniałyby je też PPE. Nagły wzrost zainteresowania przedsiębiorców tymi programami powinien rządzącym dać do myślenia. Po części pewnie wynika ono z chęci ograniczenia uczestnictwa pracowników w programie, a tym samym jego kosztów. Ale nie sądzę, żeby był to jedyny powód. Swoje znaczenie ma i to, że PPK, przynajmniej w obecnym kształcie, nie spełniają żadnego z warunków sukcesu programu dodatkowego oszczędzania. Niestety.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020