• @andrzej_rzonca

Jak ocenić wydatki publiczne zaplanowane na bieżący rok?


Poszczególne kategorie wydatków publicznych mają (lub przynajmniej mogą mieć) różny wpływ na wzrost gospodarki.

Niektóre z wydatków publicznych finansują zadania, które są niezbędne dla wzrostu gospodarczego lub przynajmniej mu pomagają, a nie mogą być wykonywane przez sektor prywatny. Zadania te są nazywane w ekonomii dobrami publicznymi i wyróżniają je niewyłączalne efekty ich realizacji oraz nierywalizacyjny charakter korzystania z tych efektów. Przez niewyłączalność efektów rozumie się brak możliwości wprowadzenia indywidualnej odpłatności za korzystanie z dóbr publicznych. Z kolei nierywalizacyjny charakter oznacza, że korzystanie z dóbr publicznych przez jedną osobę nie ogranicza dostępu innych osób do tych dóbr. Należą do nich: ochrona jednostek i ich własności, włączając w to egzekwowanie umów (w tym należności od nieuczciwych partnerów handlowych), obrona narodowa, o ile nie pochłania ona więcej środków niż potrzeba do przekonania ludzi, że krajowi nie grozi istotne zagrożenie z zewnątrz, czy podstawowe badania naukowe.

Niektóre inne wydatki publiczne finansują zadania, które sprzyjają wzrostowi gospodarki, ale mogą być realizowane przez sektor prywatny. Niemniej nie wypełni ich on w stopniu zapewniającym maksimum pożytku, bo uwzględnia jedynie tę część korzyści, za którą może dostać zapłatę, a pomija korzyści pośrednie, za które nie może wystawić rachunku, nazywane w ekonomii pozytywnymi efektami zewnętrznymi. Zadania te obejmują zapewnienie szerokiego dostępu do dobrej infrastruktury, edukacji i opieki zdrowotnej. Ich realizacja przez państwo przyspiesza wzrost gospodarczy, o ile wydając pieniądze z podatków, kieruje się ono rachunkiem ekonomicznym, a nie polityką. Na przykład, buduje drogi tam, gdzie będzie ruch samochodowy, zaś dzieciom zapewnia edukację, a nie tylko pobyt w szkole (albo co gorsza indoktrynację).

Wydatki publiczne są także przeznaczane na zadania, które same w sobie nie mają wpływu na wzrost gospodarczy, a mimo to zwiększają dobrobyt. W szczególności, zdecydowanie lepiej żyje się w tych krajach, w których istnieją emerytury dla ludzi starszych, czy renty dla osób niepełnosprawnych, mimo że nie przyspieszają one wzrostu gospodarczego.

Jednak część wydatków publicznych finansuje zadania, które szkodzą wzrostowi gospodarczemu i dobrobytowi, i to nawet, jeśli nie weźmie się pod uwagę kosztów podatków finansujących realizację tych zadań. Na przykład niczym nieobwarowane świadczenia socjalne dla osób, które mogłyby pracować lub przynajmniej szukać zatrudnienia, wypychają je poza rynek pracy, a często też – ze względu na niską wysokość świadczeń – skazują na biedę. Jest ona przy tym zazwyczaj dziedziczona, bo dzieci wynoszą z domu, że da się egzystować bez pracy. Z kolei subsydia do nierentownych sektorów lub firm hamują przepływ majątku i pracy z miejsc, gdzie się je trwoni, do podmiotów, w których zarobiłyby na siebie.

Przyrost ewentualnych korzyści dla wzrostu gospodarczego (czy dobrobytu) z wydatków publicznych maleje wraz ze zwiększaniem się ich poziomu. Z jednej strony, właściwy nadzór nad wydatkami staje się trudniejszy i kosztowniejszy. Rozrasta się biurokracja, której trzeba płacić, mimo że niczego nie wytwarza. Z drugiej strony, zawężają się możliwości produktywnego wydania środków publicznych. Rośnie natomiast ryzyko złego ich adresowania. Tymczasem, wzrasta uciążliwość podatków, z których finansuje się wydatki publiczne. Jednak nawet gdyby jakimś cudem takie zależności nie zachodziły, to i tak wydatki te nie mogłyby rosnąć w długim okresie szybciej niż gospodarka. Zwiększanie wydatków publicznych w tempie systematycznie wyprzedzającym wzrost gospodarki skutkowałoby ciągłym podnoszeniem się ich relacji do PKB aż do 100%, a następnie powyżej 100%. Ponieważ PKB to suma wszystkich dochodów wypracowanych w gospodarce, wydatki publiczne na poziomie 100% PKB oznaczałyby, że całość tych dochodów służy finansowaniu wyłącznie wydatków państwa (czy to przez podatki, czy to w formie pożyczek udzielanych rządowi). Taka sytuacja jest fizycznie niemożliwa.

Jak więc z perspektywy długookresowej stabilności oraz wpływu na wzrost gospodarki i na dobrobyt można ocenić wydatki publiczne zaplanowane na br.? Ze względu na szczątkowy zakres danych nt. sektora finansów publicznych w projekcie Ustawy budżetowej, dokonanie oceny wydatków publicznych w ten rok wymaga posiłkowania się alternatywnymi źródłami danych, w szczególności publikowanymi przez Komisję Europejską.

Według Komisji wydatki publiczne mają zwiększyć się z 41,3% PKB w ub.r. do 41,6% PKB, czyli podobnie jak w zeszłym roku, rosnąć szybciej niż gospodarka. Nominalna dynamika wydatków publicznych ma przyspieszyć z 6,6% w br. do 6,7%, a realna dynamika – z 4,4% do 4,6%. W obu przypadkach, będzie to najwyższe tempo wzrostu wydatków od 2010 roku. Wyraźnie przekracza ono długofalowe tempo wzrostu gospodarki wynoszące mniej niż 3%, mimo że zapisana w prawie stabilizująca reguła wydatkowa stanowi, iż dopóki dług publiczny przewyższa 48% PKB, powinno być dużo niższe. Mechanizm korekty uwzględniony w tej regule nakazuje, żeby było ono niższe o 2 pkt proc. od średniookresowej realnej dynamiki PKB powiększonej o cel inflacyjny, chyba że rząd przedsięweźmie odpowiednie działania dyskrecjonalne trwale zwiększające dochody publiczne. Gdyby oceniać rzetelnie skutki działań dyskrecjonalnych, w szczególności uszczelnienia systemu podatkowego (zob. mój komentarz z dnia 29 grudnia ub.r.), okazałyby się one niewystarczające, żeby dopuszczalny był tak szybki wzrost wydatków publicznych, jaki przewiduje się na br.

Zawyżanie dochodów z uszczelnienia podatków, jest sposobem, który rządzący wykorzystują do obchodzenia stabilizującej reguły wydatkowej. To, że zaraz po przejęciu władzy ją rozluźnili, wprowadzając cel inflacyjny w miejsce dynamiki cen, które wtedy spadały, już im nie wystarcza do utrzymywania, iż zachowują finanse publiczne w ramach wyznaczonych przez tę regułę. Jednorazowe dochody (takie jak wpływy z aukcji częstotliwości LTE), które wykorzystywali do zwiększenia wydatków budżetu, wygasły, a pojawiły się dodatkowe trwałe wydatki poza budżetem, w szczególności, koszty obniżenia wieku emerytalnego. W efekcie, gdyby rząd nie zawyżał skutków uszczelnienia podatków, to zgodnie z regułą mógłby zwiększyć wydatki budżetu w porównaniu do ich poziomu z ustawy budżetowej na ub.r. o zaledwie kilka mld; musiałby znaleźć oszczędności rzędu 10 mld zł. Jeszcze większych manipulacji można się spodziewać, kiedy: inflacja zacznie przekraczać cel inflacyjny, zwiększą się wydatki publiczne na wkład własny do projektów realizowanych z funduszy unijnych, czy wzrosną stopy procentowe.

Warto nadmienić, że opozycja złożyła w Sejmie projekt ustawy, która uniemożliwi takie obchodzenie stabilizującej reguły wydatkowej. Zgodnie z tym projektem to Rada Polityki Pieniężnej, a więc organ Narodowego Banku Polskiego, którego niezależność gwarantuje Konstytucja, miałaby oceniać, jaka część wzrostu dochodów budżetu pochodzi z uszczelnienia podatków i może być wydana, a jaka wynika z poprawy koniunktury i powinna posłużyć do zmniejszenia deficytu fiskalnego.

Przyjrzyjmy się, co jest źródłem szybkiego, kolejny rok z rzędu, zwiększania wydatków publicznych. Dobrą wiadomością jest to, że pierwotne wydatki bieżące, czyli wydatki bieżące z wyłączeniem kosztów obsługi długu publicznego, mają rosnąć wolniej niż łączne wydatki publiczne. Niestety, jakkolwiek wzrost tych wydatków ma odpowiadać dynamice PKB, to będzie szybszy niż długofalowe tempo wzrostu gospodarki i, za wyjątkiem 2016 roku, najwyższy od 2010 roku – zarówno w ujęciu nominalnym, jak i realnym.

Spośród głównych składowych wydatków bieżących szybciej niż cały agregat wydatków publicznych mają rosnąć pieniężne transfery socjalne. W br. odpowiadają za to koszty obniżenia wieku emerytalnego, które uderza we wzrost gospodarki, bo pogłębia niedostatek rąk do pracy, przyspieszając demolujące konsekwencje fatalnej demografii dla rynku pracy o około 20 lat. Zasadniczym źródłem szybkiego wzrostu wydatków publicznych w br. będą więc wydatki, które same w sobie, tj. nawet bez uwzględniania skutków finansujących je ciężarów fiskalnych, szkodzą wzrostowi gospodarki.

Polska jest jedynym krajem wśród 35 państw OECD, który w odpowiedzi na wydłużanie się oczekiwanej długości życia w zdrowiu i jednoczesne szybkie ubywanie osób w wieku produkcyjnym, obniża wiek emerytalny. Gdzieindziej się go podnosi, przy czym w Danii, Finlandii, Holandii, Portugalii, Słowacji i Włoszech powiązano go z oczekiwaną długością życia. Najbardziej ekstrawagancko rządzący zachowali się w przypadku wieku emerytalnego kobiet. Obniżyli go do najniższego poziomu w Europie. Tymczasem już przed tą decyzją, były one na emeryturze o niemal dwa lata dłużej niż w innych krajach OECD – przeciętnie prawie ćwierć wieku. W tej grupie państw jeszcze tylko dwa: Izrael i Szwajcaria uznały, że stać je na utrzymanie niższego wieku emerytalnego kobiet niż mężczyzn, ale i one ograniczają tę różnicę. Tylko w Polsce wyniesie ona 5 lat.

Według szacunków Ministerstwa Finansów obniżenie wieku emerytalnego tylko w br. obciąży finanse publiczne na kwotę 9 mld złotych, czyli prawie 0,5% PKB. Przez kilka kolejnych lat ta suma będzie rosła o ponad 2 mld zł rocznie. W 2022 roku rachunek za obniżenie wieku emerytalnego wyniesie już 18 mld zł. Międzynarodowy Fundusz Walutowy bije na alarm, że dalsze, o wiele większe koszty tej decyzji pojawią się około 2030 roku. Żeby zapobiec spadkowi emerytur poniżej minimum ustalonego przez Międzynarodową Organizację Pracy, trzeba będzie co roku zwiększać dotację z budżetu na emerytury o 0,3% PKB (czyli w warunkach br. o 6 mld). Około 2040 r. będzie ona pochłaniać około 2,7% PKB.

Inną kategorią wydatków bieżących, która ma w br. rosnąć szybciej niż PKB, są transfery rzeczowe. Obejmują one wydatki publiczne na edukację, jak również wydatki publiczne na zdrowie, a więc wydatki potencjalnie prorozwojowe. Istotnemu wzrostowi tych dwóch kategorii wydatków nie towarzyszą jednak żadne zmiany organizacyjne sprzyjające poprawie efektywności ich wykorzystania. Przeciwnie, zarówno deforma edukacji, jak i zmiany w ochronie zdrowia (w szczególności oderwanie dochodów szpitali od ilości przeprowadzonych procedur medycznych oraz nacjonalizacja ratownictwa medycznego) pogorszą tę efektywność. Poza tym, wzrost tych wydatków nie jest związany z nakładami budżetu.

Rząd złożył nauczycielom obietnicę podwyższenia ich wynagrodzeń o 5% (jakkolwiek dopiero od kwietnia br.). Ale znaczną część ciężaru sfinansowania tej obietnicy przerzuca na samorządy. Część oświatowa subwencji ogólnej ma zwiększyć się w stosunku do br. o 2,8%, czyli realnie o 0,5%.

Także ochrona zdrowia nie jest priorytetem w projekcie Ustawy budżetowej na 2018 rok. Z budżetu ministra zdrowia na dział „Ochrona zdrowia” planuje się w br. przeznaczyć kwotę niecałych 3,2 mld zł, czyli tylko o 125 mln zł więcej niż w ub.r. Oczywiście, wydatki na ochronę zdrowia można też znaleźć w częściach budżetu, których dysponentami są inni ministrowie niż minister zdrowia. Ale te wydatki mają być ograniczane (np. w budżecie MON z 241 mln do 173 mln). Łącznie we wszystkich pozycjach budżetu na 2018 r. na dział „Ochrona zdrowia” przewiduje się niecałe 7,3 mld zł wobec 7,4 mld zł w ub.r. Skala spadku nakładów z budżetu państwa na ochronę zdrowia jest jeszcze głębsza, jeżeli uwzględnić wzrost cen (przy czym trzeba pamiętać, że w ochronie zdrowia przekracza on wskaźnik inflacji).

Brak dbałości o efektywne wykorzystanie wydatków publicznych widać również w przypadku wydatków na dobra publiczne – takie, jak bezpieczeństwo wewnętrze i zewnętrzne. Trudno oprzeć się wrażeniu, że o strukturze tych wydatków decyduje polityka przez małe p, zamiast analizy skutków poszczególnych wydatków dla społecznego dobrobytu. Na przykład wydatki na ABW mają zwiększyć się o 12,6% (z 562 mln zł w ub.r. do 633 mln zł), a jednocześnie rząd planuje obcięcie rezerwy celowej na działania antyterrorystyczne z 92 do 40 mln zł. Wydatki na CBA (197 mln zł) mają się zbliżyć do wydatków na Centralne Biuro Śledcze, które są obcinane (z 214 mln zł w ub.r. do 212 mln zł). Wydatki na Wojska Obrony Terytorialnej (568 mln) mają być zbliżone do wydatków na marynarkę wojenną (594 mln zł) i prawie dwa razy wyższe niż na wojska specjalne (295 mln zł).

Pozytywną zmianą w strukturze wydatków publicznych w br. ma być wyraźnie szybszy wzrost inwestycji publicznych niż wydatków bieżących. W relacji do PKB mają się one zwiększyć z 3,9% w br. do 4,3%. To postęp w porównaniu do 2016 r., kiedy wyniosły 3,3%. Jest on możliwy dzięki samorządom, które szybko zwiększają inwestycje, pomimo nalotów CBA, ABW itd. Ale choć samorządy łagodzą skutki ograniczenia inwestycji centralnych, to inwestycje publiczne wciąż jeszcze nie powrócą ani do średniej z lat 2008-2015 (4,9% PKB), ani do poziomu z 2015 r. (4,4% PKB). Jeśli są inwestycje na szczeblu centralnym, to przede wszystkim przygotowane przez poprzedników. Obecny rząd nie jest bowiem w stanie realizować nawet swoich sztandarowych projektów. Na przykład obiecał przekopać Mierzeję Wiślaną, ale choć projekt rozpoczął w 2016 r., to w tegorocznym budżecie przewidział na niego nakłady, przy których inwestycja ta skończyłaby się nie za 5 lat, a za 62 lata.

W budżecie brakuje pieniędzy na istotny wzrost nakładów na cele potencjalnie prorozwojowe, tj. na edukację, ochronę zdrowia, czy inwestycje, ale nie brakuje na ludzi władzy. Oto kilka z brzegu przykładów. Wydatki na Kancelarię Prezesa Rady Ministrów mają wzrosnąć o 31,6% w porównaniu do ub.r. i o 40,1% w stosunku do 2015 r. Wydatki na Kancelarię Prezydenta mają zwiększyć się o 25% do poziomu zbliżonego do kwoty, jaką brytyjscy podatnicy wydają na całą rodzinę królewską (Sovereign Grant na 2017/18 ma wynieść 45,6 mln funtów, co przy kontynuacji słabnięcia funta może dać kwotę zbliżoną do 210,4 mln zł zaplanowanych na Kancelarię Prezydenta). Wydatki na Kancelarię Sejmu mają wzrosnąć o 17,3%, a na Kancelarię Senatu o 17,7%. Wydatki na IPN, który zajmuje się wojną z Lechem Wałęsą, mają zwiększyć się o 37,4% - z 3,5 krotności do niemal 5 krotności nakładów na Polską Akademię Nauk. Wydatki na zakup samolotów dla VIP mają wynieść 809 mln zł zamiast 200 mln zł przewidywanych w ubiegłorocznej ustawie budżetowej. Cały wieloletni program „Zabezpieczenia transportu powietrznego najważniejszych osób w państwie (VIP)” ma kosztować 3,1 mld zł, podczas gdy w ustawie budżetowej na 2017 r. łączne koszty tego programu szacowano na 1,7 mld zł.

Podsumowując, z analizy wydatków publicznych planowanych na br. wyłania się niepokojący obraz. Mają być one zwiększane w tempie najwyższym od 8 lat, choć nie pozwala na to stabilizująca reguła wydatkowa. Obchodzenie tej reguły zagraża długookresowej stabilności makroekonomicznej i negatywnie wpływa na perspektywy wzrostu gospodarki w dłuższym okresie. Pogarszają je też zmiany w strukturze wydatków publicznych. Zasadniczym źródłem ich wzrostu są koszty obniżenia wieku emerytalnego. Poza tym, w tempie dużo szybszym niż rośnie gospodarka mają być podnoszone bezproduktywne wydatki na ludzi władzy. Co prawda, istotnie mają zwiększyć się też inwestycje publiczne, co jest pozytywną zmianą w strukturze wydatków publicznych. Ale zmiana ta nie dokona się za sprawą inwestycji z budżetu. W przypadku wydatków na dobra publiczne oraz inne cele potencjalnie prorozwojowe uderza z kolei brak dbałości o ich racjonalność ekonomiczną. Dominuje polityka. Stąd też, korzyści dla wzrostu gospodarki i dobrobytu społecznego z ich zwiększenia nie zobaczymy. Niestety.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020