• @andrzej_rzonca

Dlaczego Polska potrzebuje przebudowy podatków?


Po upadku socjalizmu Polska osiągnęła sukces gospodarczy bez precedensu w swojej historii. Wzrost dochodu na mieszkańca w III RP przez pierwsze dwadzieścia lat wolności był około sześć razy silniejszy niż w II RP. Przez 26 lat istnienia III RP realnie zwiększył się on ponad dwuipółkrotnie. Luka w dochodzie na mieszkańca między Polską a Niemcami skurczyła się o połowę. Od Niemiec dzieli ją teraz mniej więcej tyle, ile od Węgier w 1990 roku, od których od 2012 roku ma wyższy dochód na mieszkańca. Pod względem dochodu na mieszkańca prześcignęliśmy także jeden kraj „starej” Unii Europejskiej (Grecję), a w perspektywie dwóch najbliższych lat prześcigniemy kolejny (Portugalię). Niemniej od średniej dla całej UE wciąż dzieli nas poważny dystans. Nawet gdyby Polska utrzymała tempo redukowania luki w dochodzie na mieszkańca w lat 2007-2015, to zlikwidowałaby ten dystans dopiero pod koniec następnej dekady. Przy obecnym tempie jej zmniejszania ta perspektywa oddala się o kolejną dekadę, a może okazać się mirażem. Pisałem o tym w komentarzu z 7 lutego 2017 roku.

Żeby Polska mogła dalej nadganiać dystans dzielący ją od krajów najbogatszych, musi dbać o to, co zapewniło jej gospodarczy sukces po 1989 roku. Były to wolnorynkowe reformy, wprowadzone wcześniej niż w innych krajach posocjalistycznych, oraz polityka makroekonomiczna, unikająca dużych nierównowag. Jeśli nasz kraj nie będzie kontynuować reform lub pozbawi się pola manewru w polityce makroekonomicznej, to polski cud gospodarczy się skończy.

Niestety od dwóch lat, zamiast reform są wprowadzane anty-reformy, a jednocześnie podmywana jest odporność naszego kraju na wstrząsy. Na skutek anty-reform Polska może praktycznie przestać redukować lukę rozwojową w stosunku do najbogatszych państw już w ciągu kilku najbliższych lat, mając dochód na mieszkańca na poziomie około 60% dochodu na mieszkańca Niemiec. Co gorsza, w wyniku utracenia jakiegokolwiek pola manewru w polityce makroekonomicznej po drodze może ucierpieć przez poważny kryzys, który ponownie zwiększyłby tę lukę. Tym pilniejsze stają się więc reformy, które wzmocnią fundamenty polskiej gospodarki. Jednocześnie, tym istotniejsze jest, aby były one przeprowadzane bez, choćby przejściowego, osłabienia jej stabilności.

Podatki są obszarem, w którym takie reformy są możliwe i szczególnie pożądane, przynajmniej z trzech powodów.

Po pierwsze, podatki są ważną determinantą wzrostu gospodarczego. Wymiar podatków zależy od tego, czy i ile podatnik pracuje, nabywa nowe kwalifikacje, oszczędza, inwestuje lub wprowadza innowacje (ewentualnie jak efektywnie wykorzystuje istniejące zasoby). Tym samym wpływają one na bodźce do tych produktywnych zachowań. Od intensywności owych zachowań z kolei zależy wzrost gospodarczy. Im większy odsetek ludzi pracuje w danej gospodarce, tym wyższy poziom dochodu na mieszkańca może ona osiągnąć. Podobny skutek niesie za sobą poprawa efektywności, z jaką używa się w niej pracy i istniejącego zasobu kapitału. Im więcej innowacji się w niej wprowadza, tym szybciej może ona rosnąć. Natężenie innowacji z kolei jest powiązane z inwestycjami – wymaga ich ta część innowacji, która jest ucieleśniona w nowych maszynach i urządzeniach. Inwestycje są też źródłem kapitału fizycznego, którego zasób, łącznie z kapitałem ludzkim, zależnym od kwalifikacji pracowników, jest kolejnym czynnikiem determinującym poziom dochodu na mieszkańca. Wreszcie, inwestycje wymagają finansowania, których najstabilniejszym źródłem są narodowe oszczędności. Im więcej oszczędza się w danym kraju, tym łatwiej sfinansować w nim inwestycje.

Badania przekrojowe – proste, ale izolujące wpływ na wzrost gospodarki innych czynników niż podatki – wskazują, że wzrost relacji podatków do PKB w krajach OECD z około 30 proc. w latach sześćdziesiątych do około 40 proc. w latach dziewięćdziesiątych obniżył przeciętne roczne tempo wzrostu o około 0,5 pkt proc., tj. o mniej więcej jedną piątą. Przegląd nowszych badań empirycznych potwierdza wniosek, że podniesienie (obniżenie) relacji podatków do PKB o 10 pkt proc. spowalnia (przyspiesza) tempo wzrostu przeciętnie o 0,5-1 pkt proc. Kalibracja modeli endogenicznego wzrostu do cech gospodarek krajów OECD daje zróżnicowane wyniki, zależne od konstrukcji modelu, ale wynikający z niej wpływ opodatkowania na wzrost gospodarki zazwyczaj okazuje się jeszcze silniejszy. Niemniej trzeba zaznaczyć, że wśród ekonomistów nie ma zgody, czy podatki wpływają na długofalowe tempo wzrostu gospodarki, czy jedynie na poziom produktu w długim okresie. Gdyby podatki wpływały tylko na poziom produktu w długim okresie, to w horyzoncie interesującym dla polityki gospodarczej oznaczałoby to słabszy wpływ podatków na wzrost gospodarki niż wynikałoby z szacunków otrzymanych przy użyciu kalibracji modeli endogenicznego wzrostu.

Po drugie, w Polsce negatywny wpływ podatków na wzrost gospodarczy jest silnie odczuwany. Wyraźnie częściej niż przeciętnie w krajach regionu przedsiębiorcy skarżą się, że podatki są zasadniczą barierą rozwoju ich firm. Szczególnie często wskazują na regulacje podatkowe jako barierę rozwoju, jakkolwiek jednocześnie wzrasta odsetek przedsiębiorców skarżących się na wysokość ciężarów podatkowych. W ubiegłym roku ponownie przekroczył on średnią dla krajów naszego regionu. Zarazem rośnie znaczenie podatków jako bariery w rozwoju w zestawieniu z większością innych barier – takich jak jakość infrastruktury, czy korupcja.

Po trzecie, rezultaty zmian w podatkach dla wzrostu gospodarczego ujawniają się szybciej niż wielu innych reform strukturalnych. Mimo że w przeszłości oceniano, że stają się one wyraźnie widoczne po 5 do 10 latach, a więc dopiero po upływie jednej, a nawet dwóch kadencji parlamentu, to wedle nowszych badań okres ten jest krótszy i wynosi 3 do 5 lat. Niezwłoczna przebudowa podatków dawałaby więc szanse, że jej efekty skompensują w najbliższych latach skutki dla wzrostu wygasania jego płytkich rezerw i przynajmniej niektórych anty-reform wprowadzonych w dwóch ostatnich latach. Zarazem łatwiejsze byłoby pokrycie ewentualnych przejściowych kosztów innych reform potrzebnych do podtrzymania szybkiego wzrostu w dłuższej perspektywie.

Trzeba jednak podkreślić, że nie można myśleć o przebudowie podatków, która skutkowałaby wzrostem deficytu budżetowego. Deficyt oznacza bowiem zazwyczaj wyższe podatki w przyszłości. Jest to konsekwencją tego, że aby zaciąganie długów nie oznaczało większych wydatków dziś bez konieczności ich ograniczenia w przyszłości, stopa procentowa musi być wyższe od dynamiki PKB. Przy takiej relacji między stopą procentową i tempem wzrostu gospodarki w długim okresie, deficyt nawet w pojedynczym okresie oznacza przeciętnie wyższe ciężary podatkowe w pozostałych okresach. Są one konieczne do sfinansowania przynajmniej części odsetek od długu publicznego zaciągniętego na pokrycie deficytu.

Oczywiście, w pewnych okolicznościach państwo może być w stanie zaciągać pożyczki o oprocentowaniu niższym od tempa wzrostu gospodarki (obserwujemy to w ostatnich latach). W takich warunkach obniżka podatków skutkująca deficytem w bieżącym okresie nie wymagałaby ich wzrostu w następnych okresach. Aby państwo miało taką możliwość, ludzie muszą wykazywać odpowiednio silną awersję do ryzyka. W takich warunkach podstawową korzyścią, którą spodziewają się osiągnąć z pożyczek dla państwa, jest nie tyle wysoki zysk, co jego pewność. Poczucie, że pieniądze pożyczone państwu są całkowicie bezpieczne, może skłonić ich do jednoczesnego zwiększenia inwestycji w projekty wysokiego ryzyka, np. w firmy rozwijające nowe technologie, które potrafią przynieść duże zyski i sprzyjają szybkiemu wzrostowi gospodarki.

Możliwości zaciąganie długów o oprocentowaniu przez długi czas niższym od tempa wzrostu gospodarki nie są jednak szerokie. Pożyczki udzielone państwu są bezpieczne dopóty, dopóki nie są duże. Ponadto, gospodarkę zawsze mogą dotknąć jakieś wstrząsy, takie jak skokowy wzrost cen ropy naftowej, czy zaburzenia gospodarcze u głównego partnera handlowego, które zahamują jej wzrost. Wolniejszy wzrost oznaczałby konieczność nałożenia na ludzi, boleśnie odczuwających jego skutki, dodatkowych podatków na odsetki od długów zaciągniętych przez wcześniejsze pokolenia.

Deficyt negatywnie oddziałuje na wzrost gospodarki także za pośrednictwem innych mechanizmów niż wzrost podatków w przyszłości. Po pierwsze, pogarsza strukturę wydatków publicznych i ułatwia kierowanie ich na cele, które nie przynoszą korzyści społeczeństwu. Po drugie, konsumując prywatne oszczędności, utrudnia finansowania inwestycji. Mimo że zagadnienie równoważności Ricardiańskiej jest przedmiotem sporów wśród ekonomistów, większość badań empirycznych wskazuje, że gospodarstwa domowe zwiększają swoje oszczędności o wielkość równą 20–50% przyrostu deficytu. Tym samym, pula oszczędności mogących finansować inwestycje zmniejsza się o wartość równą 50–80 proc. wielkości deficytu. Po trzecie, podbijając stopę procentową i pogłębiając niepewność, w tym niepewność odnośnie do przyszłych ciężarów podatkowych, deficyt zniechęca do ich podejmowania. Po czwarte, zwiększając wahania kursu walutowego, utrudnia zarówno eksport, jak i import, a w rezultacie osłabia powiązania kraju ze światową gospodarką. Po piąte, czasami kończy się kryzysem.

Tak więc, przebudowa podatków ma szansę przyspieszyć wzrost gospodarki pod warunkiem, że nie zwiększy deficytu budżetu. Gdyby jej elementem miało być obniżenie podatków, to powinno mu towarzyszyć ograniczenie tych wydatków państwa, które szkodzą wzrostowi gospodarki, są względem niego neutralne lub sprzyjają mu w niewielkim stopniu. Więcej pisałem o tym w poprzednim komentarzu. Jeżeli przebudowa podatków pogłębi deficyt budżetu, to będzie wymagała ich podwyżki w następnych okresach. Ze względu na dodatkowe mechanizmy, w tym niepewność dotyczącą wysokości podatków, deficyt może bardziej zaszkodzić wzrostowi gospodarki niż podatki, do których wzrostu ostatecznie doprowadzi. O tym nie wolno zapomnieć.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020