• @andrzej_rzonca

Mocne strony i słabości systemu podatkowego w Polsce


Podatki w Polsce, oceniane przez pryzmat ich wpływu na wzrost gospodarczy mają zarówno pozytywne, jak i negatywne cechy.

Ich podstawową zaletą jest dosyć duże znaczenie w dochodach sektora finansów publicznych podatków pośrednich, obciążających konsumpcję, w tym w szczególności VAT. Jest ono większe niż przeciętnie w Unii Europejskiej. Tym niemniej we wszystkich nowych krajach członkowskich za wyjątkiem Czech jest ono jeszcze większe. Istnieje więc pole do wzmocnienia tej pozytywnej cechy podatków w Polsce. Wysoki udział podatków konsumpcyjnych w dochodach sektora finansów publicznych jest korzystny, gdyż podatki te w mniejszym stopniu niż inne osłabiają bodźce do pracy, inwestowania i przedsiębiorczości.

Teoretycznie opodatkowanie konsumpcji powinno być równoważne z opodatkowaniem dochodów z pracy. Dwoma ważnymi czynnikami, które decydują o satysfakcji, jaką ludzie czerpią z życia, i na które mają oni wpływ, jest, z jednej strony, konsumpcja, a z drugiej strony, czas wolny. Możliwości konsumpcyjne są zdeterminowane przez wielkość dochodów, a te czerpie się głównie z pracy. Z kolei praca pochłania czas. Zarówno opodatkowanie dochodów z pracy, jak i opodatkowanie konsumpcji w taki sam sposób zniekształca relację „cen” między czasem wolnym a konsumpcją. Im wyższe są podatki obciążające konsumpcję lub dochody z pracy, tym konsumpcja staje się relatywnie droższa, a czas wolny – relatywnie tańszy. W efekcie, i jeden, i drugi podatek osłabia bodźce ludzi do pracy. Jakkolwiek możliwa jest sytuacja, w której podatek od towarów i usług zwiększałby bodźce do pracy. Byłoby tak, gdyby nakładano go wyłącznie na dobra komplementarne względem czasu wolnego (np. usługi turystyczne), a uzyskane w ten sposób dochody były przeznaczane na dotowanie dóbr komplementarnych względem pracy (np. opieki nad dziećmi). W praktyce równoważność między opodatkowaniem konsumpcji i pracy nie zachodzi z innych względów. W szczególności podatki od konsumpcji obciążają wydatki wszystkich – także tych, którzy nie pracują oraz tych, którzy konsumują dobra z importu, czyli wytworzone dzięki pracy za granicą, podczas gdy opodatkowanie dochodów z pracy z definicji jest nakładane tylko na pracujących i to pracujących w kraju. Ta różnica nie musiałaby mieć większego znaczenia, gdyby niepracujący żyli z oszczędności, jakie zgromadzili w czasie swojego zatrudnienia, a konsumenci kupowali wyłącznie dobra wytworzone dzięki pracy w kraju. Ale w praktyce w dużej części niepracujący utrzymują się z pracy innych osób, zaś konsumenci nabywają dobra z zagranicy. Tymczasem, o ile opodatkowanie konsumpcji nie zniekształca relacji cen konsumpcji z pracy, odpowiednio, własnej i cudzej, w tym wykonywanej za granicą, o tyle opodatkowanie dochodów z pracy ogranicza możliwości konsumpcyjne tylko pracujących i to pracujących w kraju.

Inną pozytywną cechą podatków w Polsce jest umiarkowana, na tle większości krajów UE, wysokość najwyższych stawek podatków dochodowych – zarówno od przedsiębiorstw (CIT), jak i osób fizycznych (PIT). Niemniej różnica między najwyższą stawką CIT między Polską a średnią dla UE w ostatnich latach systematycznie się zawęża. Wciąż jednak same stawki obu rodzajów podatków dochodowych w mniejszym stopniu niż w tamtych krajach zniechęcają do działań mających na celu zwiększenie dochodów. W szczególności niższe niż na Zachodzie opodatkowanie wysokich dochodów osób fizycznych jest korzystne dla akumulacji kapitału ludzkiego, czyli podnoszenia własnych kwalifikacji.

Wysokie kwalifikacje na co najmniej cztery sposoby wspierają wzrost gospodarczy. Po pierwsze, sprzyjają wynajdywaniu nowych, bardziej wydajnych technik produkcji. Po drugie, często są warunkiem koniecznym wprowadzania i rozwijania technologii, wynalezionych za granicą. Po trzecie, ułatwiają wzrost produktywności osób o niskich kwalifikacjach – nie tylko przez poprawę organizacji ich pracy, którą umożliwiają wysokie kwalifikacje przełożonych, ale i przekazywanie wiedzy, nawet bezwiedne, jak wytwarzać efektywniej. Po czwarte, zapewniają dochód dający możliwość oszczędzania, a oszczędności są źródłem finansowania inwestycji. Na przykład w Kanadzie i w Niemczech najzamożniejsza jedna piąta społeczeństwa odkłada piątą część swego dochodu, a w Wielkiej Brytanii – nawet czwartą. We wszystkich tych krajach najbiedniejsza jedna piąta społeczeństwa w ogóle nie ma oszczędności.

Jednocześnie osoby o wysokich kwalifikacjach i – w konsekwencji – dochodach stanowią grupę, której aktywność zawodowa jest szczególnie wrażliwa na wysokość opodatkowania. Zaspokojone potrzeby konsumpcyjne zwiększają wagę, jaką przywiązują one do czasu wolnego. Z kolei praca na własny rachunek, na którą decydują się częściej niż ogół społeczeństwa, daje im swobodę kształtowania swojego czasu pracy, której nie mają pracujący najemnie, zwykle nie mogący dowolnie decydować, na jaką część etatu pracować. Zarazem to, ile takie osoby będą pracować, wpływa na zapotrzebowanie na innych pracowników. Praca zawodowa zmusza je do kupowania wielu usług, których z braku wolnego czasu nie mogą wykonać samodzielnie, a większe dochody im na to pozwalają. Wagę stosunkowo łagodnego opodatkowanie osób o wysokich kwalifikacjach (ekspertów, menedżerów, specjalistów itp.) dla wzrostu gospodarki zwiększa swoboda podejmowania przez nie pracy za granicą. Osłabia ono bodźce do emigracji zarobkowej, które skądinąd będą silne tak długo, jak długo wydajność pracy i – w efekcie – płace w Polsce będą istotnie odbiegać od zarobków na Zachodzie.

Do negatywnych cech podatków w Polsce należy natomiast bardzo wysoki udział w dochodach publicznych wpływów ze składek na ubezpieczenie społeczne, które można traktować jako formę opodatkowania dochodów z pracy. Jest on wyraźnie wyższy niż w większości krajów naszego regionu, czy na Zachodzie. Większy (i to nieznacznie) jest tylko w 5 krajach Unii Europejskiej (Szwecji, Czechach, Litwie, Słowenii i Niemczech). Wysokość opodatkowania dochodów z pracy jest u nas co prawda łagodzona przez istotnie niższy niż na Zachodzie podatek dochodowy od osób fizycznych. Tym niemniej, ze względu na niską na tle innych krajów kwotę wolną od PIT, która ponadto nie zwalnia ze składek na ubezpieczenie społeczne, owo łagodzenie w niewielkim stopniu dotyczy niskich dochodów z pracy. O ile łączne opodatkowanie i oskładkowanie przeciętnego wynagrodzenia w Polsce jest wyraźnie niższe od średniej dla krajów OECD, o tyle w przypadku niskich płac – na poziomie połowy przeciętnego wynagrodzenia – odpowiada ono owej średniej i jest znacznie wyższe niż w takich krajach jak Irlandia, Wielka Brytania, czy Holandia. Stosunkowo wysokie opodatkowanie niskich dochodów z pracy przyczynia się do tego, ze praca w naszym kraju w mniejszym zakresie, niż przeciętnie w krajach OECD chroni przed ubóstwem.

Tymczasem osoby mogące uzyskiwać z pracy tylko niewielkie dochody są grupą, której praca jest najbardziej wrażliwa spośród wszystkich grup dochodowych na wysokość opodatkowania. Niskie dochody są zwykle albo odzwierciedleniem niskich kwalifikacji, w tym młodego wieku i wynikającego z niego braku doświadczenia zawodowego, albo skutkiem obowiązków domowych, utrudniających dostosowanie czasu do wymagań pracodawców. Dla takich osób atrakcyjną finansowo alternatywą dla utrzymywania się z pracy zawodowej może być życie z zasiłków lub pensji członka rodziny, w tym rodziców – także dlatego, że podjęcie pracy wiąże się z koniecznością poniesienia pewnych kosztów (np. dojazdu, ale też zakupu usług wykonywanych wcześniej samodzielnie).

W Polsce owe koszty i – w konsekwencji – wpływ opodatkowania dochodów z pracy na skłonność do jej podjęcia przez osoby o niskich dochodach są podbijane przez konstrukcję zasiłków socjalnych. Podjęcie pracy skutkuje albo całkowitą utratą zasiłków, albo ich ograniczeniem o kwotę wzrostu dochodów w związku z zatrudnieniem. W rezultacie, przeciętne efektywne opodatkowanie dochodów osób przechodzących z bezrobocia do zatrudnienia wynosi 82% i jest siódmym najwyższym w UE.

Inną wadą podatków w Polsce jest wyższe opodatkowanie dochodów z inwestycji w maszyny niż w innych krajach regionu oraz niż z innych inwestycji. O ile efektywne opodatkowanie zysków z inwestycji ogółem nie różni się u nas znacząco od średniej w regionie, o tyle różnica ta jest wyraźna, sięgająca 5 pkt proc., w przypadku dochodów z inwestycji w maszyny. We wszystkich krajach regionu są one niżej opodatkowane niż w naszym kraju. Na ogół jest też ono tam niższe niż opodatkowanie zysków z innych inwestycji – inaczej niż u nas.

Inwestycje w maszyny przeciętnie bardziej niż inne rodzaje inwestycji sprzyjają wzrostowi gospodarki. Są one bowiem częściej nośnikami postępu technicznego, który, obok poprawy efektywności, jest źródłem wzrostu produktywności w gospodarce.

Inwestycjom i wzrostowi produktywności szkodzą również dalsze słabości podatków w Polsce.

Pierwszą z nich jest skomplikowanie podatków. W 2017 roku według Grant Thornton regulowało je 11 ustaw i 292 rozporządzenia Ministra Finansów, łącznie 5789 stron maszynopisu, których samo przeczytanie zabrałoby prawie 284 godziny. W żadnym kraju UE podatki nie są, w odczuciu przedsiębiorców, równie złożone co u nas. Jednocześnie stopień ich skomplikowania jest barierą rozwoju, która najbardziej negatywnie, spośród wszystkich utrudnień, odróżnia Polskę od krajów regionu.

Przejawem złożoności podatków w Polsce jest wysoki nakład czasu, który przeciętny przedsiębiorca musi poświęcić na wypełnienie obowiązków podatkowy. W naszym kraju pochłaniają one 260 godzin w roku w porównaniu do 161 godzin przeciętnie w krajach UE i EFTA, i 50-82 godzin w takich krajach, jak Estonia, Irlandia, czy Luksemburg. Jedynie w dwóch krajach UE: na Węgrzech i w Bułgarii traci się na nie więcej czasu niż u nas. Wydłuża go u nas wielość deklaracji podatkowych. Według Grant Thornton w 2017 roku mikro-przedsiębiorstwa w Polsce w ciągu roku musiały ich złożyć średnio 30, średnie – 41, a duże – 67. Do tego dochodzą jeszcze liczniejsze sprawozdania.

Podatki są komplikowane przez liczne wyjątki i ulgi podatkowe, prowadzące do nielogicznej i niespójnej plątaniny zamiast spójnej całości.

Mamy drugi po Hiszpanii najwyższy udział preferencji podatkowych w VAT w UE, wyższy nawet niż w Grecji. W odniesieniu do dochodów budżetu z tego podatku są one prawie dwa razy bardziej kosztowne niż przeciętnie w UE. Gdyby nie owe preferencje, stawka VAT zamiast 23% mogłaby – według szacunków FOR – wynosić mniej niż 17%. To samo dobro może być opodatkowane różnymi stawkami podatku VAT w zależności od przeznaczenia, rodzaju działalności sprzedającego, niewielkich różnic w składzie lub stanu, w jakim się znajduje. Na przykład, produkt tak – wydawałoby się – prosty, jak hot dog, może być opodatkowany na 12 różnych sposobów, w zależności od użytych przypraw, sosu i bułki. Oczywiście, stawki obniżone są stosowane nie tylko przez Polskę, ale też przez pozostałe kraje Unii Europejskiej z wyjątkiem Danii. Niemniej dwie takie stawki nie są równie powszechne. W 8 krajach UE obowiązuje tylko jedna stawka obniżona.

Z kolei, gdyby nie liczne ulgi w podatku CIT, jego stawka – według szacunków FOR – mogłaby wynosić 13% zamiast 19%.

W odniesieniu do PIT takie wyliczenie jest trudniejsze – ze względu na różne formy obciążenia tym podatkiem. W przypadku podatników rozliczających się przy zastosowaniu skali podatkowej przeciętne obciążenie dochodu po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne podatkiem wynosi niecałe 9%.

Wyjątki i preferencje dotyczą także składek na ubezpieczenia społeczne. Wynagrodzenie w wysokości 2,1 tys. złotych w zależności od formy prawnej umowy, na podstawie której się je otrzymuje, może być obciążone 9%, 40% lub 61% podatków i składek. Z kolei przy wynagrodzeniu na poziomie 20 tys. zł łączne opodatkowanie i oskładkowanie waha się od 16%, przez 23% po 42%. Zniesienie limitu składek emerytalno-rentowych oraz wprowadzenie nowych składek na Pracownicze Programy Emerytalne (PPE) jeszcze to zróżnicowanie zwiększy. W wyniku zniesienia limitu składek maksymalne obciążenie wzrośnie do 48%. PPE podniesie je co najmniej w okolice 51%, a przy maksymalnych składkach do 54%. Jednocześnie poszczególne podatki i składki mają różne podstawy liczenia ich wymiaru.

Preferencje w podatkach zniekształcają popyt na poszczególne dobra, jak i koszty ich wytwarzania. W ten sposób tworzą one bariery dla przepływu pracowników i majątku produkcyjnego do najbardziej efektywnych zastosowań. O kierunkach inwestycji oraz zmian w zatrudnieniu nie decyduje w pełni opłacalność poszczególnych przedsięwzięć, ale w znacznym stopniu różnice w zasadach ich opodatkowania.

Skomplikowane prawo budzi wiele niejasności. Według Grant Thornton administracja podatkowa w Polsce wydaje ponad 30 tys. interpretacji podatkowych rocznie – każda przeciętnie po 5 stron. Pojedyncza osoba nie ma fizycznej możliwości zapoznania się z nimi wszystkimi. Zarazem nie może liczyć na przyjazne podejście administracji podatkowej do problemów z interpretacją niejasnego prawa. Mimo że od ponad dwóch lat obowiązuje klauzula rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść podatnika („in dubio pro tributario”), administracja podatkowa bardzo rzadko ją stosuje. Przez pierwsze 20 miesięcy jej obowiązywania, aparat skarbowy powołał się na nią w 105 interpretacjach, z czego zastosował ją tylko w 3 przypadkach. Poza tymi 3 przypadkami, jeśli wydawał interpretacje korzystne dla podatników, to nie w związku z ową klauzulą. Jednocześnie odsetek takich interpretacji spadł od jej wejścia w życie.

Niemniej administracja podatkowa często myli się w swoich interpretacjach. Sądy podważają około jednej trzeciej jej decyzji niekorzystnych dla podatników (w 2015 roku 32%). Ale oczyszczenie się z zarzutów przez podatników niesłusznie oskarżonych o zaniżenie zobowiązania podatkowego zabiera bardzo dużo czasu – według Grant Thornton przeciętnie 56 miesięcy (przy czym najdłuższy proces trwał 20 lat). Zanim zaś podatnik uzyska korzystny wyrok, musi zapłacić sporną kwotę.

Częste uchylanie decyzji administracji skarbowej przez sądy jest przejawem ogólniejszego problemu – jej niskiej efektywności. Spośród państw OECD jedynie w Japonii koszt ściągania podatków (w relacji do wpływów podatkowych) jest wyższy niż w Polsce.

Spory z administracją podatkową obniżają stopień wykorzystania zasobów istniejących w gospodarce: pracy i majątku produkcyjnego, a tym samym jej produktywność. Często ograniczają zakres działalności przedsiębiorstw, a czasami kończą się jej zaprzestaniem. Ryzyko likwidacji, niezależnie od tego, która ze stron sporu: przedsiębiorca, czy administracja skarbowa, ma w nim rację, jest tym większe, im bardziej przewlekłe są postępowania sądowe. Tymczasem, część z posiadanych przez firmy zasobów (np. wiedza na temat sposobów docierania do klientów, ale też wiele maszyn – np. kombajny używane w górnictwie nie mogą być stosowane w rolnictwie, i odwrotnie) może być na tyle specyficzna, że innym firmom trudno jest je przejąć i w pełni wykorzystać. Ponadto, te ostatnie mogą być niechętne do zawierania transakcji z przedsiębiorcami mającymi poważne problemy z administracją skarbową. Z kolei długotrwałe niewykorzystywanie zasobów dodatkowo zawęża możliwości ich użycia w nowych zastosowaniach: niekonserwowane maszyny się psują, budynki – niszczeją, a pracownicy tracą kwalifikacje i zdolność do ich podnoszenia.

Konieczne jest zastrzeżenie, że to wszystko nie oznacza, że efektywność ekonomiczna stoi w sprzeczności ze ściganiem nadużyć podatkowych. Jest dokładnie odwrotnie. Jednak państwo nie tylko powinno ścigać oszustwa podatkowe, ale przede wszystkim ograniczać bodźce do ich popełniania. Już Adam Smith, ojciec nowoczesnej ekonomii, w 1776 roku pisał: „wskutek konfiskat i innych kar, jakim podlegają nieszczęśnicy, którzy usiłują bezskutecznie uchylić się od podatku, [rząd] może ich zrujnować i położyć w ten sposób kres korzyściom, jakie społeczeństwo mogło osiągnąć dzięki uruchomieniu ich kapitałów. (…) Wbrew wszelkim zwykłym zasadom sprawiedliwości, prawo najpierw stwarza pokusę, a potem karze tych, którzy jej ulegają; a bardzo często podwyższa jeszcze karę proporcjonalnie do tej właśnie okoliczności, która z pewnością powinna ją łagodzić, to znaczy proporcjonalnie do pokusy, jaka pobudza do przestępstwa”.

Skomplikowane prawo podatkowe obniża produktywność w gospodarce także przez nieproduktywne zachowania, które wywołuje. Dopełnianie obowiązków podatkowych wymaga poniesienia zbędnych nakładów, które mogłyby zostać wykorzystane w produktywny sposób. Przy prostych podatkach mniej kosztowne byłoby prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Mniej byłoby niejasnych lub spornych spraw. Rzadsze i krótsze byłyby więc kontrole podatkowe. Rzadziej też podatnicy musieliby odwoływać się do sądów od niekorzystnych dla siebie decyzji administracji skarbowej. Wreszcie, także wydatki państwa na kontrolę podatników mogłyby być mniejsze – bez ryzyka nasilenia się oszustw podatkowych.

Przede wszystkim jednak skomplikowane prawo podatkowe obniża produktywność przez hamowanie przepływu majątku produkcyjnego i pracowników do najbardziej efektywnych zastosowań oraz redukowanie inwestycji w technologie o wysokiej wydajności. Skłania ono podmioty do rozwijania takich rodzajów działalności, w których mają one możliwie ograniczone relacje z administracją skarbową. Poza przedsięwzięciami objętymi preferencjami podatkowymi, o których była już mowa, warunek ten spełnia działalność na niewielką skalę i nieinnowacyjna. Z jednej strony, nie rzuca się ona w oczy. Z drugiej strony, nie wymaga dużego majątku produkcyjnego, z którego aparat skarbowy mógłby dochodzić swoich roszczeń.

Przegląd badań nad determinantami wielkości firm potwierdza, że istotnie zależy ona od jakości systemu podatkowego. Wysoki odsetek mikro-przedsiębiorstw w krajach o skomplikowanych podatkach nie jest przy tym wynikiem wyłącznie wyboru dokonywanego przez przedsiębiorców w celu ograniczenie relacji z administracją skarbową. Odzwierciedla również mniejsze możliwości mikro-firm pokonywania barier rozwoju, w tym pokrycia kosztów dopełniania obowiązków podatkowych. Na przykład w Kanadzie, Nowej Zelandii i Wielkiej Brytanii koszty te pochłaniają 2% rocznej sprzedaży w firmie o przychodach poniżej 50 tys. dolarów, ale tylko 0,04% w przedsiębiorstwach o sprzedaży powyżej miliona dolarów.

Mała skala działalności obniża produktywność firm, bo nie pozwala na osiąganie korzyści skali, w tym na inwestowanie w technologie o wysokiej wydajności, które często wymagają dużej skali produkcji. Szczególnie negatywne skutki przynosi, jeśli jest prowadzona w szarej strefie. Działając w niej nie można zwrócić się do państwa o wyegzekwowanie należności od nierzetelnych kontrahentów. Stąd, interesy prowadzi się w niej głównie albo bez odraczania płatności, albo z klientami, których dobrze się zna i ma się do nich zaufanie. Pierwsza z tych cech ogranicza wielkość poszczególnych transakcji, natomiast druga – krąg klientów. Tymczasem, nowoczesny wzrost gospodarczy wymaga odpersonalizowanych transakcji. Ponadto, z powodu ryzyka tak wykrycia, jak i trafienia na nierzetelnego klienta praktycznie niemożliwe jest zawieranie dużych lub długookresowych kontraktów, które gwarantowałyby odzyskanie przynajmniej części nakładów na inwestycje.

Im większe znaczenie w gospodarce zyskują te rodzaje działalności, które są słabo widoczne dla administracji podatkowej, tym bardziej opresyjna staje się ona wobec pozostałych podmiotów, chcąc uzyskać planowane dochody do budżetu. W ten sposób jednak dodatkowo osłabia bodźce do zwiększania skali działalności i inwestowania w majątek produkcyjny. Jednocześnie, pojawiają się bodźce do pozostawania poza sektorem rynkowym, czyli innymi słowy do wytwarzania różnego rodzaju dóbr na własny użytek. Wytwarzanie dóbr na własne potrzeby z definicji zamyka możliwości zarówno specjalizacji, jak i odnoszenia korzyści z dużej skali działania.

Skomplikowany system skutkuje licznymi lukami, wciąż odkrywanymi przez podatników. Ustawodawca usiłuje walczyć z tymi lukami, dodając kolejne przepisy. Jednocześnie nieprzejrzystość systemu podatkowego ułatwia grupom nacisku wprowadzanie do niego kolejnych wyłomów. I jedno, i drugie wraz z kazuistycznym charakterem prawa podatkowego prowadzi do dużej zmienności przepisów podatkowych, która jest kolejną słabością systemu podatkowego w naszym kraju. Ustawy podatkowe nowelizowano dotychczas przeciętnie około dwóch razy w roku każdą. W latach 2012-2014 wyprodukowano w Polsce 56 razy więcej przepisów podatkowych niż w Szwecji, w której prawo podatkowe jest najbardziej stabilne w UE, a także dużo więcej niż w innych krajach regionu: 11-krotnie więcej niż na Litwie i 2-krotnie więcej niż na Węgrzech. W 2016 roku inflacja prawa podatkowego jeszcze przyspieszyła – według Grant Thornton wyprodukowano go dwa razy więcej niż przeciętnie w poprzednich kilku latach. Wprowadzono 1784 strony ustaw i rozporządzeń, zmieniając tym samym prawie jedną trzecią przepisów podatkowych. Jedną z nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych przepchnięto przez cały proces legislacyjny łącznie z podpisem Prezydenta w ciągu jednego dnia. W ubiegłym roku ta nadprodukcja trwała dalej. W rezultacie, z początkiem br. zmieniła się treść np. 22 na 58 artykułów ustawy o PIT, czy 33 na 42 artykuły ustawy o CIT.

Niestabilność prawa podatkowego powoduje, że ludzie nie mają pewności co do wielkości przyszłych obciążeń podatkowych i ich rodzajów, a to nie sprzyja inwestowaniu. Kształt systemu podatkowego staje się dodatkowym rodzajem ryzyka. Ryzyko to nie tylko zniechęca do inwestowania, ale też – kiedy już się zmaterializuje – prowadzi do marnotrawstwa części zasobów w gospodarce, w tym majątku produkcyjnego. Jeżeli nie przewidzi się zmian w podatkach na etapie realizacji projektu i szacunki jego zyskowności okażą się zawyżone, wtedy może stać się on bezużyteczny. Przychody z niego mogą przestać pokrywać koszty, a użytych w nim zasobów może nie dać się wykorzystać w pełni w innych zastosowaniach – ze względu na wspomniany wcześniej specyficzny charakter części zasobów.

Przedsiębiorstwa mogą częściowo się zabezpieczyć przed zagrożeniem ze strony niestabilnych podatków, zastępując majątek produkcyjny pracą z pogranicza szarej strefy. Pozwala im ona na szybkie dostosowania do trudnych do przewidzenia zmian w otoczeniu. Firmy te mogą z dnia na dzień zwolnić pracowników nie chronionych żadnymi umowami lub ograniczyć im wynagrodzenia (albo nawet ich nie wypłacić). Słabe wyposażenie w maszyny i – w rezultacie – niska wydajność utrudnia co prawda pokrycie kosztów pracy. Unikanie pozapłacowych kosztów pracy, na które pozwala działanie w szarej strefie, łagodzi jednak te trudności.

Warto podkreślić, że skomplikowane i niestabilne przepisy podatkowe wzajemnie wzmacniają swój ujemny wpływ na inwestycje i produktywność w gospodarce. Z jednej strony, gdyby system podatkowy były skomplikowany, ale stabilny, to jego poznanie wymagałoby poniesienia jednorazowego kosztu. Jeśli natomiast przepisy są ciągle zmieniane, to ponoszenie kosztów ich śledzenia nie ma końca. Z drugiej strony, gdyby podatki były często zmieniane, ale proste, to dawałoby się określić potencjalne scenariusze i przygotować na każdy z nich. Kiedy liczba parametrów w systemie podatkowym podlegających zmianom jest wysoka, to analiza potencjalnych scenariuszy staje się bardzo trudna, jeśli w ogóle możliwa. Trudności te zniechęcają do podejmowanie projektów, z których nie da się wycofać bez poważnych strat. Skłaniają natomiast do prowadzenia działalności na niewielką skalę, bez znaczącego majątku produkcyjnego, w tym zwłaszcza maszyn, które nie są używane przez inne podmioty.

Wreszcie, za wadę systemu podatkowego w Polsce należy też uznać jego wysoki stopień zcentralizowania. Istnieją co prawda podatki lokalne. Samorządy mają także udziały we wpływach z podatków dochodowych. Niemniej ich udział w łącznych dochodach sektora finansów publicznych jest w naszym kraju niższy, niż przeciętnie w Unii Europejskiej. Wynosi niecałe 13%, podczas gdy w takich krajach, jak Niemcy, czy Szwecja 31%.

Tymczasem, badania wskazują, że jeżeli wydatki samorządów nie opierają się na ich dochodach własnych, a na transferach, to władze lokalne nie muszą konkurować między sobą w tworzeniu jak najlepszych warunków do rozwoju dla podmiotów gospodarujących. Warunki te nie decydują bowiem o ich zdolności do wydawania. Zdolność ta zależy od pozyskania przychylności władz centralnych. W rezultacie, słabną wysiłki władz lokalnych na rzecz poszerzania bazy podatkowej – tym bardziej, im silniej transfery otrzymywane z budżetu centralnego są (ujemnie) powiązane z dochodami własnymi (lub – ogólniej – dochodem na mieszkańca na danym terenie). Zarazem może także słabnąć odporność samorządów na wstrząsy, bo mogąc zdać się na władze centralne, nie mają one specjalnych bodźców, żeby samodzielnie o nią zadbać. Wreszcie, słabnie też dyscyplina fiskalna. W im większym stopniu władza centralna finansuje samorządy, na tym wyższe polityczne koszty jest ona narażona, jeśli odmówi wsparcia jednostce mającej finansowe trudności. Te negatywne skutki transferów są tym poważniejsze, im bardziej skomplikowana jest ich konstrukcja. Wysoka złożoność transferów ogranicza zdolność wyborców do oceny usług publicznych świadczonych przez samorządy (więcej na ten temat pisałem w komentarzu z 3 listopada ub. roku).

Podsumowując, system podatkowy w Polsce ma dwie podstawowe zalety: duże znaczenie dochodów z opodatkowania konsumpcji w dochodach budżetu oraz umiarkowany poziom najwyższych stawek podatków dochodowych. Ma również pięć zasadniczych słabości: wysoki udział składek na ubezpieczenie społeczne w dochodach publicznych i powiązane z tym dosyć wysokie łączne opodatkowania niskich dochodów z pracy, wyższe opodatkowanie dochodów z inwestycji w maszyny, niż z innych inwestycji, dużą złożoność, niestabilność i dosyć wysoki poziom centralizacji. Przebudowa systemu podatkowego w Polsce powinna zachować lub wzmocnić jego podstawowe zalety i wyeliminować albo przynajmniej osłabić jego wady. O tym, jak mogłaby ona wyglądać, już wkrótce.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020