• @andrzej_rzonca

Jaki kształt nadać przebudowie podatków w Polsce?


System podatkowy w Polsce ma dwie podstawowe zalety: duże znaczenie dochodów z opodatkowania konsumpcji w dochodach budżetu oraz umiarkowany poziom najwyższych stawek podatków dochodowych. Ma także pięć zasadniczych słabości: wysoki udział składek na ubezpieczenie społeczne w dochodach publicznych i powiązane z tym dosyć wysokie łączne opodatkowania niskich dochodów z pracy, wyższe opodatkowanie dochodów z inwestycji w maszyny, niż z innych inwestycji, dużą złożoność, niestabilność i dosyć wysoki poziom centralizacji (pisałem o nich szerzej w poprzednim komentarzu – z 15 czerwca). Potrzebuje więc przebudowy.

Powinna ona spełniać dwa warunki. Po pierwsze, musi sprzyjać wzrostowi gospodarki i – szerzej – dobrobytowi społecznemu. Po drugie, powinna być potencjalnie trwała, a więc nie może osłabiać stabilności finansów publicznych. Poniżej przedstawiam generalne kierunki przebudowy podatków, która spełniają te warunki. Ale ich spełnienie, co oczywiste, jest możliwe i przy innym jej kształcie.

Zasadniczym jej elementem powinno być przesuwanie ciężaru opodatkowania z dochodów, w szczególności niskich dochodów z pracy, na konsumpcję. Przesuwanie ciężarów podatkowych, zamiast ich ograniczania (przynajmniej w początkowym etapie przebudowy systemu podatkowego), jest związane z koniecznością spełnienia drugiego z warunków wymaganych od takiej przebudowy.

Owo przesunięcie powinno się odbywać przez ograniczanie preferencji w VAT, z którego dochody pokrywałyby, w pierwszej kolejności, koszt podnoszenia kwoty wolnej od opodatkowania dochodów i objęcia nią także części składek na ubezpieczenie społeczne. Zakres składek objętych kwotą wolną powinien być tak dobrany, żeby łączne opodatkowanie możliwie wysokich dochodów z pracy było możliwie bliskie opodatkowaniu dochodów z działalności gospodarczej. Takie rozwiązanie sprzyjałoby ograniczeniu szarej strefy, bo zniknęłaby lub przynajmniej zmniejszyła się podatkowa korzyść z nielegalnego zatrudniania pracowników. Jednocześnie, obniżałoby ono opodatkowanie dochodów z pracy tych grup, których decyzje o podjęciu pracy zarobkowej są najbardziej wrażliwe na jego wysokość (tzn. osób: młodych, o niskich kwalifikacjach lub nie mogących pracować w pełnym wymiarze godzin, a w konsekwencji wykonujących zwykle nisko płatne prace). Żeby dodatkowo wzmocnić ich bodźce do pracy, należałoby uzależnić otrzymywanie zasiłków przez osoby zdolne do pracy od aktywności zawodowej, a jednocześnie zmienić sposób wycofywania zasiłków przy wzroście dochodów tak, aby utrata zasiłku następowała stopniowo, a nie skokowo. W szczególności, warunkiem nieporzucania pracy należałoby objąć zasiłek 500+.

W przypadku szerokiego ograniczenia preferencji w VAT, obejmującego także te dobra, które są głównie konsumowane przez osoby najbiedniejsze lub mające dzieci, budżet powinien przeznaczyć część z dodatkowych dochodów na rekompensaty dla tych osób, a nie na podniesienie kwoty wolnej. Rekompensatom da się nadać takie rozmiary i kształt, żeby przesunięcie ciężaru opodatkowania z dochodów na konsumpcję, niezależnie od jego zakresu, nie prowadziło nawet w krótkim okresie, tzn. zanim uwidocznią się jego pozytywne skutki dla legalnego zatrudnienia i wzrostu gospodarki, do pogorszenia sytuacji materialnej którejkolwiek z grup społecznych.

Osobnym źródłem pokrycia kosztów podniesienia kwoty wolnej od opodatkowania dochodów i objęcia nią także części składek na ubezpieczenie społeczne mogłoby być eliminowanie różnic w oskładkowaniu różnych typów umów, na których podstawie wykonuje się pracę. Dodatkową korzyścią z takiej eliminacji byłoby uproszczenie systemu ubezpieczeń społecznych oraz usunięcie zniekształceń, gdy główną przesłanką wyboru danej formy umowy jest jej nieoskładkowanie, a nie prawny i ekonomiczny sens. Skończyłyby się procesy sądowe o to np., czy kopanie rowu jest dziełem.

Zwiększeniu kwoty wolnej od opodatkowania dochodów sprzyjałoby także, proponowane przez opozycję, przekazanie wpływów z podatków dochodowych w całości samorządom i umożliwienie im konkurowanie jej wysokością. To rozwiązanie usunęłoby jednocześnie inną wadę systemu podatkowego w Polsce, mianowicie jego nadmierną centralizację. Władze lokalne (rady gmin) mogłyby podnosić kwotę wolną ponad poziom bazowy, określony na szczeblu centralnym. Nadanie takiego kształtu konkurencji podatkowej między samorządami pozwoliłoby uniknąć nieefektywnego przepływu kapitału z biednych części kraju do bogatych. Gdyby zaś przyczyniło się do większego przepływu ludzi, zwłaszcza niezamożnych, tj. niedysponujących kapitałem, z biednych części kraju do bogatych, to wzmocniłoby mechanizm, który w literaturze nt. wzrostu gospodarczego, jest wskazywany jako mający zasadnicze znaczenie dla wyrównywania dochodu na mieszkańca. Łagodziłoby niedostatek rąk do pracy w bogatych regionach oraz niedostatek kapitału – w biednych.

Dopełnieniem tych zmian (a w przypadku wąskiego ograniczenia preferencji w VAT ich substytutem) mogłoby być zwolnienie ze składek na ubezpieczenie społeczne osób starszych i młodych. Ponieważ w naszym kraju charakteryzują się one niską aktywnością zawodową – niższą, niż przeciętnie w Unii Europejskiej, rozwiązanie to nie rodziłoby ryzyka powstania znaczącej tzw. „pustej straty”. Pojawia się ona wówczas, gdy zachęty, mające skłonić podmioty gospodarujące do określonego wyboru (w tym przypadku do aktywności), są kierowane do osób, które dokonałyby go także w przypadku braku tych zachęt. Uzależnienie wysokości składek od wieku nie powodowałoby również istotnych zniekształceń w wyborach dokonywanych przez podmioty gospodarujące. Wiek nie jest bowiem przedmiotem ich wyboru. Oczywiście, owo uzależnienie mogłoby przesuwać popyt przedsiębiorców na pracę w kierunku osób młodych i starszych. Jednak w sytuacji niedostatku rąk do pracy przesunięcie to nie powinno istotnie zmniejszać szans pozostałych grup wiekowych na zatrudnienie. Dzięki zwolnieniu osób starszych i młodych ze składek na ubezpieczenie społeczne ich dochody netto mogłyby znacząco wzrosnąć przy jednoczesnym spadku kosztów ich zatrudnienia przez przedsiębiorców. Gdyby zwolnieniu temu nadać taki kształt, jaki zaproponowano w projekcie ustawy „Aktywny Senior”, złożonym przez opozycję w sejmie jesienią ubiegłego roku, to dochód netto osoby zarabiającej pensję minimalną (2100 zł) zwiększyłby się o 398 zł co miesiąc (jej płaca netto wzrosłaby z 1530 do 1928 zł, czyli o ponad jedną czwartą), a koszty jej zatrudnienia dla pracodawcy spadłyby o 185 zł. Z kolei dochód netto osoby otrzymującej płacę równą przeciętnemu wynagrodzeniu w sektorze przedsiębiorstw (w marcu br. było to 4887 zł) wzrósłby o 925 zł co miesiąc (jej płaca netto zwiększyłaby się z 3471 do 4396 zł, czyli o ponad jedną czwartą), a koszty jej zatrudnienia zmniejszyłyby się o 430 zł w każdym miesiącu.

Inną zmianą do rozważenia jest rozszerzenie możliwości jednorazowej amortyzacji na wszystkie inwestycje w maszyny. Wzmocniłoby ono bodźce do podejmowania tego rodzaju inwestycji. Mimo że to one najbardziej sprzyjają wzrostowi gospodarki, dotychczas to właśnie ich niedostatek w znacznej części odpowiadał za niski udział inwestycji w PKB w naszym kraju i najbardziej negatywnie odróżniał nas od innych krajów regionu. Ponieważ takie rozszerzenie skutkowałoby przejściowym spadkiem dochodów z CIT, jego wprowadzenie powinno zależeć od skali ograniczania preferencji w VAT. Gdyby skala ta była niewielka, to realizację tej propozycji trzeba byłoby odłożyć do czasu wyraźnego zmniejszenia deficytu w finansach publicznych.

Propozycje przedstawione powyżej nie tylko złagodziłyby pierwszą, drugą i piątą z głównych wad podatków w Polsce (tzn. wysoki udział składek na ubezpieczenie społeczne w dochodach publicznych i – w efekcie – dosyć wysokie łączne opodatkowanie niskich dochodów z pracy; wyższe opodatkowanie dochodów z inwestycji w maszyny niż z innych inwestycji; dosyć wysoki stopień zcentralizowania podatków) przy jednoczesnym wzmocnieniu jednej ich zalety i utrzymaniu drugiej (odpowiednio, dużego znaczenia dochodów z opodatkowania konsumpcji w dochodach budżetu oraz umiarkowanych najwyższych stawek podatków dochodowych). Ograniczyłyby one także trzecią wadę, czyli skomplikowanie systemu podatkowego. Zmniejszenie preferencji w VAT mogłoby przy tym radykalnie go uprościć. Gdyby było odpowiednio szerokie, to zarazem znacząco zawęziłoby pole do nadużyć, istotnie zmniejszając lukę w dochodach budżetu z VAT, związanej z wyłudzeniami i oszustwami podatkowymi, która w Polsce do niedawna należała do największych w UE. Luka ta, pomimo wielu działań podjętych zwłaszcza w 2015 roku w celu jej ograniczenia, wciąż jest większa od średniej dla krajów Unii Europejskiej.

Istotnemu uproszczeniu podatków i ich ustabilizowaniu służyłoby także ujednolicenie podstaw wymiaru PIT, składek na NFZ i ZUS. Należałoby także rozważyć zastąpienie kazuistycznego definiowania przychodów i kosztów ich uzyskania przez bardziej ogólne definicje. Pierwsza z tych propozycji zmniejszyłaby liczbę działań matematycznych przy wyliczeniu wysokości PIT i składek na NFZ i ZUS z 16 do 3. Tym samym zredukowałaby ryzyko pomyłek i koszty administracyjne tak po stronie przedsiębiorców, jak i aparatu skarbowego. Druga propozycja przerwałaby ciągłą grę między ministrem finansów a przedsiębiorcami w wyszukiwanie nowych luk w przepisach. Realizacji tej propozycji powinna towarzyszyć zmiana sposobu interpretacji prawa podatkowego przez administrację podatkową. Na zmianę tę składałyby się dwa elementy. Pierwszy to wyraźne zwiększenie dostępności ogólnych interpretacji prawa podatkowego. Drugi to stopniowe budowanie usystematyzowanego i łatwego do przeszukiwania zbioru wiedzy bazującego na wnioskach wynikających zwłaszcza z orzecznictwa sądowego.

Uproszczeniu i poczuciu stabilności służyłoby także wycofanie się z możliwie dużej części podatków sektorowych. Są one nieefektywne fiskalnie, tzn. generują niewielkie wpływy w porównaniu do wywoływanych zniekształceń, osłabiających wzrost gospodarczy. W szczególności, podatki te mają charakter podobny do domiarów podatkowych, przed którymi obawy skutkują istotnym ograniczeniem lub rozproszeniem inwestycji pomiędzy różne jurysdykcje podatkowe. Owe obawy nie ograniczają się wyłącznie do sektorów, które już są objęte tego rodzaju podatkami, a mogą rozlewać się na inne, jako że takie podatki podważają wiarygodność zobowiązania rządu do nienakładania konfiskacyjnych ciężarów.

Bazując na różnych modelach, można szacować, że samo przesunięcie ciężaru opodatkowania z dochodów na konsumpcję mogłoby podnieść PKB na mieszkańca o 1 do 8% w ciągu 10 lat, czyli podnieść przeciętne tempo wzrostu gospodarki w tym okresie o około 0,1-0,8 pkt proc. Dolną granicę tego przedziału otrzymuje się przy wykorzystaniu modelu równowagi ogólnej Komisji Europejskiej. Inne narzędzia implikują korzyści zbliżone do górnej granicy tego przedziału.

Warto sięgnąć po te korzyści. Potrzebne do tego zmiany da się wprowadzić w trakcie jednej kadencji parlamentu. Mam nadzieję, że następny parlament to zrobi. Możliwości przebudowy podatków sprzyjającej wzrostowi gospodarki są w naszym kraju szerokie.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020