• @andrzej_rzonca

Polityczne konsekwencje pozostawania Polski poza strefą euro


W okresie transformacji Polska stała się silnie zintegrowana z innymi krajami Unii Europejskiej, w tym w szczególności ze strefą euro. Owo zintegrowanie dotyczyło przede wszystkim międzynarodowej wymiany handlowej oraz powiązań finansowych, w tym w szczególności bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Dynamika integracji przyspieszyła po przystąpieniu naszego kraju do Unii Europejskiej w 2004 roku. Sprzyjała ona konwergencji dochodów, którą napędzał w szczególności transfer technologii z zagranicy. Jest on główną siłą postępu technicznego w polskiej gospodarce, który z kolei stanowi jedyne potencjalnie niewyczerpywalne źródło jej długofalowego wzrostu. Przed Polską wciąż stoi jednak duże wyzwanie związane z integracją europejską: przyjęcie euro.

Uznawano je za jeden z kluczowych celów w programie politycznym najpierw rządów SLD, a następnie koalicji PO-PSL. Zostało ono jednak odłożone w czasie w związku z trudnościami z wypełnieniem kryteriów fiskalnych z Maastricht, które nasilił wybuch globalnego kryzysu finansowego, a później kryzys zadłużeniowy w strefie euro.

Ten ostatni wstrząs podciął społeczne poparcie dla przyjęcia euro. W okresie największych napięć w krajach peryferyjnych strefy euro, które doświadczyły kryzysu zadłużeniowego, odsetek ankietowanych Polaków popierających przyjęcie euro spadł do około jednej czwartej. Proporcja odsetka zwolenników do odsetka przeciwników odwróciła się w porównaniu do okresu sprzed przystąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej. Co najmniej do czasu wybuchu globalnego kryzysu finansowego euro uznawano za „silną i stabilną walutę". Grupa zwolenników jej przyjęcia w Polsce przewyższała liczebnie nawet samych zwolenników przystąpienia do Unii Europejskiej.

Po 14 latach członkostwa w UE Polacy stali się jeszcze większymi jego entuzjastami, ale entuzjazm wobec euro nie powrócił. Niemniej poprawa sytuacji gospodarczej w strefie euro sprzyja odbudowie poparcia dla wprowadzenia wspólnej waluty w naszym kraju. Odsetek jej zwolenników (47%) już niemal zrównał się z odsetkiem jej przeciwników (49%). Jednocześnie prawie połowa przeciwników nie sprzeciwia się wprowadzeniu euro w Polsce w ogóle, a opowiada się za możliwie dużym opóźnieniem członkostwa naszego kraju w strefie euro.

Zanim euro stanie się naszą walutą, musimy mieć pewność, że to się Polsce opłaca. Przy sporządzaniu bilansu korzyści i kosztów z przystąpienia naszego kraju do strefy euro nie można pominąć politycznych konsekwencji pozostawania poza strefą euro. Pisałem o nich w komentarzu z 6 kwietnia br. Teraz do nich wracam i opisuję je szerzej.

Pierwszy z politycznych argumentów za przystąpieniem Polski do strefy euro wiąże się z odpowiedzią na pytanie, czy Polska ma być częścią Wschodu, czy Zachodu. Z perspektywy warunków życia w kraju odpowiedź na to pytanie jest oczywista. Jeśli chcemy, żeby przybliżyły się one do tych, jakie panują w państwach najzamożniejszych, i nie zależały od powiązań z władzą, to Polska musi być częścią Zachodu. Bogactwo Zachodu, który wciąż musimy gonić, bierze się stąd, że ludzie nie muszą bać się tam władzy i – w efekcie – ukrywać przed nią swojego majątku, a mogą skoncentrować się na jego pomnażaniu. Przed arbitralnością i despotyzmem rządzących, zabezpiecza ich podział władzy, który u nas trzeba przywrócić, i samorządność, którą należy zabezpieczyć i poszerzać. Członkostwo w Unii Europejskiej jest trzecim bezpiecznikiem, bo podobnie, jak pozostałe dwa, ogranicza władzę rządzących nad obywatelami.

Polska musi odbudować swoją pozycję w Unii Europejskiej. Przede wszystkim trzeba jak najszybciej wyeliminować groźbę, że rząd wyprowadzi Polskę z Unii lub Unię z Polski. Pozostawanie obecnego rządu u władzy czyni w bliskiej perspektywie realnym zwłaszcza to drugie zagrożenie. Systematyczne łamanie standardów europejskich przez rządzących i deptanie przez nich europejskich wartości zachęca inne kraje do integrowania się z pominięciem Polski – wewnątrz strefy euro. Jest to tym łatwiejsze do przeprowadzenia, że po wyjściu Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej poza strefą euro nie będzie żadnego dużego kraju oprócz Polski. Są natomiast wszystkie kraje z wyjątkiem Grecji, mające problemy z przestrzeganiem europejskich standardów. Są też najwięksi beneficjenci funduszy unijnych. Na naszych oczach członkostwo w strefie euro staje się warunkiem przynależności do twardego rdzenia Europy. To w strefie euro najpewniej będzie się decydować przyszłość naszego kontynentu. Polska musi uczestniczyć w tych decyzjach.

Sygnałem, że dalsza integracja europejska będzie z dużym prawdopodobieństwem odbywać się w ramach strefy euro, jest propozycja Komisji Europejskiej, żeby w nowych wieloletnich ramach finansowych Unii Europejskiej na lata 2021-2027 zabezpieczyć fundusze do wykorzystania wyłącznie przez kraje członkowskie strefy euro lub przyspieszające przygotowania do członkostwa w niej. Państwa te będą mogły w szczególności skorzystać z programu wspierania reform strukturalnych oraz – w okresach pogorszenia koniunktury gospodarczej – Europejskiego Instrumentu Stabilizacji Inwestycji. Wartość pierwszego programu ma wynieść 25 mld euro, a drugiego – 30 mld euro. Jakkolwiek kwoty te nie są duże w zestawieniu z zaproponowanymi rozmiarami całego wieloletniego budżetu UE (ma on wynieść 1135 mld euro - w cenach z br.), to wskazują kierunek pogłębiania integracji europejskiej. Powinien być on brany pod uwagę przez nasz kraj, a na pewno nie może być ignorowany.

Drugi polityczny argument za członkostwem Polski w strefie euro jest równie ważny, jeśli nie ważniejszy niż pierwszy, i dotyczy bezpieczeństwa zewnętrznego naszego kraju. Nawet jeśli nie jest ono naruszane w danym okresie, to same obawy ludzi przed istotnym zagrożeniem z zewnątrz, potrafią negatywnie wpłynąć na wzrost gospodarki, od którego zależą warunki życia ludzi. Natomiast rozwianie tych obaw sprzyja wzrostowi gospodarki.

Żeby zwiększyć bezpieczeństwo zewnętrzne, w tym jego poczucie wśród obywateli, musimy wzmacniać i wspólnotę wartości, i wspólnotę interesów, które łączą nas z sojusznikami z Zachodu. Członkostwo w strefie euro może być dobrym do tego narzędziem. Wspólnota wartości i interesów nie jest bez znaczenia dla siły sojuszniczych zobowiązań, które wzięli na siebie nasi partnerzy z Zachodu w ramach NATO. Musimy dbać o sojusze, bo na Wschodzie mamy potężnego militarnie sąsiada, który nie jest ani przewidywalny, ani przyjaźnie nastawiony do naszego kraju.

Gospodarczy potencjał Rosji jest niewielki w porównaniu do strefy euro. Największa gospodarka w strefie euro, czyli Niemiec jest dwuipółkrotnie większa niż Rosji. Druga gospodarka w strefie euro, czyli Francji jest prawie dwukrotnie większa, a całej strefy euro – około dziesięciokrotnie. Oczywiście, Rosja wydaje na armię dużo większy odsetek PKB niż którykolwiek z krajów strefy euro. Mimo to, różnica w potencjale gospodarczym jest tak duża na niekorzyść Rosji, że łączne wydatki na obronę narodową Francji i Niemiec, a więc tylko dwóch krajów strefy euro, jakkolwiek największych, o połowę przewyższają wydatki Rosji. Gdyby kraje strefy euro połączyły swoje zdolności obronne, zbudowałyby wiarygodny system obrony przed Rosją nawet bez zwiększania wydatków na obronę narodową. Polska powinna zachęcać do takiego połączenia. Nie będzie w stanie skutecznie tego robić, jeżeli nie znajdzie się w twardym rdzeniu Unii Europejskiej, nie mówiąc już o scenariuszu, w którym przestaje być członkiem Unii Europejskiej, którego nie da się wykluczyć.

Pojawiają się sygnały, że w największych krajach Unii Europejskiej rośnie świadomość wagi współpracy wojskowej. Do sygnałów tych należy zapowiedź utworzenia Funduszu Obronnego w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021-2027. Fundusz ma wesprzeć badania nad technologiami wojskowymi oraz poprawę infrastruktury – tak, żeby umożliwiała ona szybkie przemieszczania się wojsk. Na realizację pierwszego celu ma być przeznaczone 13 mld euro, a drugiego – 6,5 mld euro. Ponadto, planowane jest zwiększenie – o ponad jedną czwartą – wydatków na działania zewnętrzne Unii Europejskiej. Wydatki te mają sięgnąć 120 mld euro. Z tych środków, oprócz łagodzenia skutków sytuacji kryzysowych takich, jak masowy napływ imigrantów, mają być finansowane misje pokojowe i stabilizacyjne Unii Europejskiej w innych krajach.

Trzeci polityczny argument za członkostwem Polski w strefie euro bywa u nas lekceważony, choć nie powinien. Przystępując do Unii Europejskiej, Polska stała się państwem członkowskim z derogacją. Taki status formalnie oznacza zobowiązanie do przyjęcia euro. Jednak przynajmniej dwa z warunków przystąpienia do strefy euro umożliwiają krajowi dowolnie długie odwlekanie momentu wypełnienia tego zobowiązania. Pierwszym z tych warunków jest dostosowanie krajowego prawa do standardów obowiązujących w strefie euro (w Polsce musi ono objąć także Konstytucję), zaś drugim – wejście do mechanizmu kursowego ERM2. W obu tych sprawach władze krajowe mają pełną autonomię decyzji, a jej niepodjęcie nie wiąże się z żadnymi (przynajmniej ewidentnymi) kosztami, które mogłyby zachęcać lub być źródłem presji ze strony opinii publicznej, żeby ją podjąć.

Poważny kraj, a Polska musi z powrotem stać się takim krajem, dotrzymuje międzynarodowych zobowiązań. Kraj, który podkreśla i to na każdym kroku, że nie zamierza ich dotrzymywać, sam spycha się na margines. Dzieje się tak nawet w przypadku, w którym takie jego stanowisko okazuje się być na rękę jego zagranicznym partnerom.

Musimy mieć świadomość, że na skutek wspomnianego już systematycznego łamania standardów europejskich przez rządzących i deptania przez nich europejskich wartości Polska nie jest pożądanym członkiem strefy euro. Przeciwnie, może być postrzegana jako zagrożenie dla jej spójności, jeśli nie stabilności. Stąd też, nawet gdybyśmy zdecydowali, że chcemy dołączyć do strefy euro, to wcale nie musiałoby to spotkać się ze wsparciem ze strony naszych partnerów. Instytucje strefy euro mają dość instrumentów, żeby jeśli nie blokować, to przynajmniej opóźniać wprowadzenie wspólnej waluty w dowolnym kraju. W szczególności, mają one szerokie pole do uznaniowości przy jego dopuszczeniu do mechanizmu kursowego ERM2, a następnie przy ocenie, na ile spełnił wszystkie kryteria członkostwa.

O zwrocie w podejściu najsilniejszych krajów w Unii Europejskiej do Polski świadczy kształt nowych wieloletnich ram finansowych UE, zaproponowanych przez Komisję Europejską na lata 2021-2027.

Wieloletni budżet Unii Europejskiej ma się zwiększyć w stopniu pozwalającym na utrzymanie jego realnej wartości z lat 2014-2020. Z powodu Brexitu utrzymanie jej będzie wymagało podniesienia łącznych wpłat do budżetu UE w relacji do dochodu narodowego brutto krajów członkowskich z 1,03% w latach 2014-2020 do 1,11%. Pomimo tego wzrostu, fundusze na politykę spójności i fundusz rozwoju obszarów wiejskich, z których szeroko korzysta Polska, mają zostać obcięte, odpowiednio o 10 i 17% (w tym Fundusz Spójności finansujący największe inwestycje infrastrukturalne aż o 45%). Cięcia środków dla Polski z tych funduszy mają być jeszcze głębsze. Stanowią one ważne źródło inwestycji publicznych w naszym kraju (przy czym jeśli któraś część kraju korzysta z nich bardziej, to raczej wschodnia – słabiej rozwinięta – niż zachodnia). Do Polski ma trafić o ponad 23% mniej środków w polityce spójności i o prawie 27% mniej z funduszu rozwoju obszarów wiejskich. Większe środki niż w bieżącej perspektywie budżetowej otrzymają z tych funduszy nie tylko Bułgaria i Rumunia, ale i „stare” kraje członkowskie UE z południa Europy, które mają zbliżony lub wyższy dochód na mieszkańca niż nasz kraj. Dodatkowo Komisja Europejska postuluje wprowadzenie możliwości zawieszania wypłat z funduszy unijnych dla krajów, które zostaną uznane za mające problemy z praworządnością. W szczególności restrykcje mają być nakładane na kraje naruszające niezależność sądownictwa, które jest uważane za niezbędne do właściwego nadzoru nad wykorzystaniem funduszy. Odrzucenie wniosku Komisji Europejskiej do Rady o takie restrykcje będzie wymagało zebrania większości kwalifikowanej, co zasadniczo wzmocni pozycję Komisji wobec krajów mających problemy z praworządnością.

Tymczasem, nie dalej, jak w tym tygodniu, Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał za zasadne wątpliwości irlandzkiego sądu co do niezależności sądownictwa w naszym kraju. Jeżeli sądy w innych krajach UE będą orzekać tak, jak w Irlandii, to zawieszenie wypłat środków UE dla Polski w ramach następnej perspektywy budżetowej stanie się bardzo poważnym zagrożeniem. Prawie na pewno się ono zmaterializuje, jeśli następny rząd nie odbuduje tego, co obecny zniszczył. A wtedy wyprowadzenie już nie tylko Unii z Polski, ale i Polski z Unii może stać się faktem.

Polityczne konsekwencje pozostawania poza strefą euro są więc tak fundamentalnej natury – także w wymiarze ekonomicznym, że przesądzają o opłacalności wprowadzenia wspólnej waluty w naszym kraju. To, jak bardzo okaże się ono opłacalne, będzie jednak zależało od uwarunkowań ekonomicznych. Do nich szerzej odniosę się w następnych komentarzach.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020