• @andrzej_rzonca

Jak zagwarantować Polsce korzyści z wprowadzenia euro?


Globalny kryzys finansowy, który wszedł w ostrą fazę w 2008 roku, był zjawiskiem wyjątkowym – zarówno ze względu na bardzo szeroki geograficznie zasięg, jak i wysoką skalę strat dla wzrostu światowej gospodarki. Dość powiedzieć, że rok 2009 był jedynym po II wojnie światowej, w którym globalny PKB się zmniejszył. Nie można jednak zakładać, że wstrząsy o podobnych rozmiarach nie powtórzą się przez najbliższe kilkadziesiąt lat. Nawet gdyby takie przewidywania okazały się – w co wątpię – trafne w skali globalnej, to kryzysy na poziomie lokalnym lub regionalnym pozostaną częste. Aby nie stały się one udziałem kraju członkowskiego strefy euro, musi on skutecznie ograniczać ryzyko nasilenia cyklu kredytowo-finansowego. Ograniczenie tego ryzyka ma zasadnicze znaczenie nie tylko dla niedopuszczenia do wzrostu zmienności aktywności gospodarczej, co przy gospodarstwach domowych wykazujących awersję do ryzyka jest potrzebne, żeby nie zmniejszył się dobrobyt społeczny. Unikanie częstych lub głębokich załamań jest też warunkiem koniecznym szybkiego długofalowego wzrostu gospodarczego. Dowody na to są zebrane w książce mojego współautorstwa „Zagadki wzrostu gospodarczego”.

Teoretycznie, w celu ograniczenia ryzyka nasilenia cyklu kredytowo-finansowego po przyjęciu euro wystarczy:

(i) odpowiednio zwiększać oszczędności rządowe,

(ii) wprowadzić klin pomiędzy stopą procentową ustaloną przez EBC a kosztem kredytów (w szczególności hipotecznych, które jak wskazują najnowsze badania empiryczne, ułatwiają powstawanie baniek spekulacyjnych na rynku nieruchomości, a same w sobie niekoniecznie sprzyjają wzrostowi gospodarki), lub

(iii) odpowiednio ograniczyć przyrost wielkości kredytu.

Ze względu na te rozwiązania, zatrzymanie realnej konwergencji, do którego może prowadzić nasilenie cyklu kredytowo-finansowego, nie powinno być automatycznie traktowane jako argument przeciwko przyjęciu wspólnej waluty. Trzeba również zauważyć, że autonomiczna polityka pieniężna niekoniecznie musi chronić przed takim cyklem. Narodowy Bank Polski zrobił dobry użytek z posiadanej autonomii, ale to nie gwarantuje, że w przyszłości będzie równie udanie stabilizował polską gospodarkę jak przed i po wybuchu globalnego kryzysu finansowego. Doświadczenia Stanów Zjednoczonych sprzed wybuchu tego kryzysu dowodzą, że nawet najbardziej niezależny bank centralny zarządzany przez wybitnego prezesa i zatrudniający najbardziej kompetentnych analityków może przeoczyć akumulację niebezpiecznych nierównowag. Stenogramy z posiedzeń FOMC w 2006 roku pod przewodnictwem Alana Greenspana pokazują, że jego uczestnicy mieli w przytłaczającej większości poczucie kontroli nad przebiegiem cyklu koniunktury i przekonanie o osiągniętym sukcesie w stabilizowaniu gospodarki. Atmosferę z tamtego okresu dobrze oddają słowa Janet Yellen z ostatniego posiedzenia, któremu przewodniczył Alan Greenspan w styczniu 2006. Zwróciła się ona wówczas do niego w następujący sposób: „sytuacja, którą przekazujesz swojemu następcy, bardzo przypomina rakietę tenisową z gigantycznym naciągiem”.

Przedstawione powyżej teoretyczne rozwiązania pozwalające na ograniczenie ryzyka nasilenia cyklu kredytowo-finansowego po przyjęciu euro wskazują na obszary wymagające reform przed przystąpieniem do strefy euro. Rozwiązanie (i) wymaga ciągłego zacieśniania polityki fiskalnej. Rozwiązanie (ii) można wprowadzić za pomocą instrumentów fiskalnych (opodatkowania) lub makroostrożnościowych. Rozwiązanie (iii) jest naturalną domeną regulacji i polityki makroostrożnościowej.

Wymaga podkreślenia, że rozwiązania te mogą same w sobie mieć wpływ na tempo realnej konwergencji.

Rozwiązanie (i) wydaje się być potencjalnie najkorzystniejsze pod tym względem, chociaż stwarza także pewne ryzyko dla procesu konwergencji. Jeżeli obejmuje ograniczenie transferów socjalnych dla osób w wieku produkcyjnym lub zatrudnienia w sektorze publicznym, to zachęca gospodarstwa domowe do zwiększenia podaży pracy, zmniejsza presję płacową, a tym samym poprawia konkurencyjność kosztową krajowych przedsiębiorstw, a także ich zdolność i skłonność do inwestowania. Z kolei większe inwestycje przedsiębiorstw wspierają postęp technologiczny, jako że ten ostatni jest w dużej mierze ucieleśniony w nowym kapitale. Ponadto jeśli rozwiązanie to obejmuje podwyżki podatków pośrednich, to podnosi relatywną opłacalność wytwarzania dóbr z przeznaczeniem na eksport (które są z tego podatku zwolnione) w stosunku do dóbr niepodlegających międzynarodowej wymianie handlowej. Systematycznie rosnące oszczędności publiczne zwiększają również możliwości wewnętrznej dewaluacji lub, bardziej ogólnie, obniżenia podatków najbardziej osłabiających bodźce do produktywnych zachowań, czyli do pracy, podnoszenia kwalifikacji, inwestowania i oszczędzania oraz innowacji.

Jednak zacieśnienie polityki fiskalnej może też mieć niewłaściwą strukturę z perspektywy wpływu na wzrost gospodarczy i – w efekcie – tempo realnej konwergencji. Mianowicie może być oparte na podwyżkach podatków, które silnie zniekształcają wybory ekonomiczne podmiotów gospodarujących lub na cięciach wydatków potencjalnie prorozwojowych. Do takich wydatków publicznych należą wydatki na dobra publiczne (np. wymiar sprawiedliwości) lub merit goods (np. infrastrukturę). Ponadto rządowe zakupy aktywów lub, bardziej ogólnie, zarządzanie nimi w związku z rosnącym zasobem oszczędności publicznych może znacznie zniekształcić alokację kapitału fizycznego w gospodarce.

Pozostałe dwa rozwiązania mogą zniekształcić akumulację i alokację kapitału jeszcze nawet w większym stopniu. Rodzą one ryzyko nadmiernego opodatkowania lub nadmiernej regulacji sektora finansowego. Materializacja tego ryzyka, z jednej strony, osłabiłaby zdolność krajowego sektora finansowego do mobilizowania prywatnych oszczędności i kierowania ich do najbardziej produktywnych projektów. Niemniej z drugiej strony, mogłaby zapobiec rozrostowi tego sektora do rozmiarów, przy których przestaje on sprzyjać wzrostowi gospodarki, a nawet może mu szkodzić. Szeroki przegląd literatury na temat wpływu sektora finansowego na wzrost gospodarczy zawierają prace Levine’a. Na nieliniowość zależności wzrostu gospodarczego od rozmiarów tego sektora zwracają uwagę tacy ekonomiści jak Arcand, Berkes, Cecchetti, Kharroubi, Mohanty, Panizza, Pagano czy Zampolli.

Ponadto w gospodarce otwartej na przepływy kapitału zbyt drogi kredyt krajowy lub ograniczenia w dostępie do niego mogłyby prowadzić do nasilenia zaciągania zobowiązań za granicą. W takim przypadku nadal mógłby wystąpić boom kredytowy, a głównym pozytywnym skutkiem rozwiązań (ii) i (iii) byłyby rzadsze przypadki podtrzymywania kredytowania nadmiernie zadłużonych podmiotów, w tym złych dłużników, w trakcie recesji (i tym samym szybsza restrukturyzacja i usuwanie nierównowag powstałych w czasie boomu). Jednak negatywną stroną jego rzadszego występowanie jest ostrzejszy przebieg recesji.

Aby zaradzić ryzyku zahamowania rozwoju krajowego sektora finansowego oraz zastępowania kredytu krajowego przez zobowiązania zaciągane za granicą, regulacje lub podatki powinny dotyczyć raczej bezpośrednio kredytobiorców, niż krajowych instytucji finansowych. Ponadto, powinny być możliwie jednolite i szerokie. W okresie boomu zwiększa się substytucyjność różnych zobowiązań. W takich warunkach ukierunkowane i wycinkowe interwencje będą z dużym prawdopodobieństwem skazane na niepowodzenie.

Niestety, wszystkie wyżej wymienione rozwiązania nie są łatwe do wprowadzenia. Jednocześnie, z wyjątkiem rozwiązania (ii) (przynajmniej jeśli przyjmuje ono formę opodatkowania kapitału (sumy głównej) kredytów), ich odpowiednia kalibracja jest jeszcze bardziej złożonym zagadnieniem.

Ich wprowadzenie jest utrudnione przede wszystkim z przyczyn politycznych, choć nie wyłącznie. Im bardziej skuteczne byłoby ich działanie, tym większej presji politycznej można się spodziewać na ich złagodzenie lub w ogóle usunięcie.

Nie jest przypadkiem, że bardzo niewiele krajów potrafiło dotychczas utrzymywać nadwyżkę w finansach publicznych przez dłuższy czas (a wśród tych, którym się to udało, zdecydowaną większość stanowiły państwa niedemokratyczne). Skuteczne wprowadzenie rozwiązania (i) wymagałoby ciągłego wzrostu nadwyżki w finansach publicznych przez cały okres realnej konwergencji. Im dłuższy byłby ten okres, tym do wyższego poziomu musiałaby ona wzrosnąć. Gdyby przestała być zwiększana pomimo tempa wzrostu gospodarczego w danym kraju przewyższającego jego dynamikę w strefie euro, nie chroniłaby już krajowej gospodarki przed boomem na rynku kredytowym. Tymczasem rządom trudno jest przekonać wyborców, że korzyści wynikające z przyjęcia euro powinny być oszczędzane, a nie natychmiast wydane.

Ponadto, zacieśnianie polityki fiskalnej powinno nie tylko być systematyczne, ale i rozpoczęte we właściwym czasie. Gdyby zainicjowano je z opóźnieniem w stosunku do ożywienia na rynku kredytowym, to mogłoby ono nie zapobiec boomowi kredytowemu. Im mniej podmiotów gospodarujących napotyka na ograniczenia w dostępie do kredytu, w tym większym stopniu wzrost oszczędności publicznych jest bowiem neutralizowany przez spadek oszczędności sektora prywatnego.

Nawet mniej ambitny cel, jakim jest zbudowanie przestrzeni fiskalnej wystarczającej do zaabsorbowania możliwych kosztów cyklu kredytowo-finansowego, wydaje się trudno osiągalny – z co najmniej dwóch powodów.

Po pierwsze, koszty takiego cyklu mogą być bardzo duże. Ciężar fiskalny ratowania instytucji finansowych może przekroczyć 30% PKB, czasem z bardzo dużym okładem (patrz przypadek Irlandii lub Islandii; odpowiednie dane są dostępne w bazie Laevena i Valencii).

Po drugie, boom kredytowy zamazuje rzeczywisty stan finansów publicznych. Z jednej strony, prowadzi do sztucznie wysokich wpływów podatkowych. Z drugiej strony, zachęca rząd do wprowadzenia wciąż nowych lub bardziej hojnych programów socjalnych. Pełne koszty tych programów nie są znane, dopóki gospodarstwa domowe mają szeroką alternatywę dla świadczeń społecznych. Im silniejszy jest boom, tym zdrowsze wydają się finanse publiczne. Jednak w okresie załamania nawet duża nadwyżka w finansach publicznych może przekształcić się w ogromny deficyt. Dowodzą tego doświadczenia np. Irlandii lub Hiszpanii po wybuchu globalnego kryzysu finansowego. Dlatego nie powinno dziwić, że po kryzysie finansowym często następuje kryzys fiskalny. Taką sekwencję kryzysów zaobserwowano również w peryferyjnych krajach strefy euro (zasadniczym wyjątkiem była tu Grecja, w której kryzys fiskalny poprzedził problemy w sektorze bankowym).

Co się tyczy opodatkowania kredytów, to nie tylko jest ono skrajnie niepopularne w społeczeństwach; zwykle są one w stanie wymóc na rządzących przeciwne rozwiązania. Wiele państw oferuje obywatelom hojne ulgi podatkowe na obsługę kredytów hipotecznych lub bezpośrednio je subsydiuje. Miażdżąca większość krajów oferuje zachęty podatkowe dla przedsiębiorstw do finansowania działalności kredytem. Na szczęście w przypadku Polski zachęty te są dużo mniejsze niż w większości krajów Unii Europejskiej, jakkolwiek należą do najwyższych wśród nowych krajów członkowskich.

Wybuch globalnego kryzysu finansowego nie skłonił rządów do zrewidowania tej polityki. Nie wycofały one preferencji podatkowych dla finansowania dłużnego. Jeżeli cokolwiek zmieniały, to raczej rozszerzały te preferencje, niż je ograniczały. Przykładem kraju, w którym dokonano takiego rozszerzenia, jest Wielka Brytania, mimo że głębokość kryzysu finansowego powinna przekonać jej rząd do porzucenia podatkowych zachęt do zaciągania długu.

Warto zaznaczyć, że preferencje podatkowe dla finansowania dłużnego mają negatywny wpływ na wzrost gospodarki w długim okresie nie tylko dlatego, że zachęcają do nadmiernego zadłużania się, które zwiększa zarówno ryzyko kryzysu finansowego, jak i jego koszty. Poza tym, uprzywilejowują one przedsiębiorstwa długo obecne na rynku i posiadające majątek mogący stanowić zabezpieczenie kredytu, kosztem młodych firmy, które mają kluczowe znaczenie dla natężenia innowacji. Preferencje te pogarszają też pozycję konkurencyjną krajowych firm względem przedsiębiorstw międzynarodowych, które przy użyciu pożyczek wewnątrz korporacyjnych mogą dokonywać podatkowego arbitrażu.

Z punktu widzenia ekonomii politycznej bardziej realnym sposobem na wprowadzenie rozwiązania (ii) wydaje się opodatkowanie niestandardowych zobowiązań banków (ang. non-core liabilities). Nałożenie takiego podatku na banki może zyskać społeczne poparcie, zważywszy, że są one obciążane przez opinię publiczną odpowiedzialnością za wybuch globalnego kryzysu finansowego. Jednakże wzrost krajowych kosztów kredytu, wywołany podatkiem od tych zobowiązań, może zachęcić podmioty gospodarujące do szerszego korzystania z możliwości pozyskiwania finansowania za granicą, w tym w zagranicznych instytucjach finansowych.

Globalny kryzys finansowy bardzo ożywił debatę na temat instrumentów makroostrożnościowych, które mogłyby być wykorzystane przy wprowadzaniu rozwiązania (ii) lub (iii). Większość dyskutowanych instrumentów, do których należą wymogi kapitałowe, poziom dźwigni finansowej, wskaźniki dopasowania płynnościowego aktywów i pasywów, bufory płynnościowe, przezornościowe tworzenie rezerw, wskaźnik zabezpieczenia kredytu (LtV), czy wskaźnik DtI (LtI), ma charakter regulacyjny. Kraje obawia się jednak arbitrażu regulacyjnego. Obawy te powodują, że ​z dużą wstrzemięźliwością podchodzi się do korzystania z tych instrumentów. W rezultacie, wiedza ekonomiczna na temat skuteczności polityki makroostrożnościowej pozostanie prawdopodobnie ograniczona w przewidywalnej przyszłości.

Ekonomia polityczna sugeruje, że skuteczność polityki makroostrożnościowej zależy od polityki fiskalnej. Gdyby nie było reakcji polityki fiskalnej na nadmierny wzrost akcji kredytowej, to reakcja polityki makroostrożnościowej musiałaby być odpowiednio ostrzejsza, żeby w określonym stopniu ograniczyć ryzyko załamania kredytowego lub kryzysu finansowego. Jednak zdecydowane zastosowanie instrumentów makroostrożnościowych w sytuacji, w której rząd nie uważa takiej reakcji za właściwą, jest mało prawdopodobne, chyba że kompetencje w tym zakresie byłyby powierzone instytucji wystarczająco niezależnej od rządu.

Niezależność instytucji odpowiedzialnej za prowadzenie polityki makroostrożnościowej powinna mieć możliwie silne umocowanie w prawie. Potrzeba takiego umocowania jest tym większa, że decyzje ze sfery tej polityki mogą oddziaływać na podział dochodu w społeczeństwie. Wywołane przez nią zmiany w tym podziale nie muszą przy tym wygasać w ciągu jednego cyklu koniunktury, w przeciwieństwie do skutków dystrybucyjnych np. polityki pieniężnej. Długotrwały wpływ na podział dochodu w naturalny sposób naraża na polityczne naciski.

Oprócz niezależności skuteczne prowadzenie polityki makroostrożnościowej wymaga również szerokiej perspektywy makroekonomicznej. Oba te wymagania wskazują na bank centralny jako odpowiednią instytucję do prowadzenia tego rodzaju polityki.

Warto zauważyć, że przyjęcie euro złagodziłoby problem trudnego „współżycia" polityki pieniężnej i makroostrożnościowej (pod warunkiem, że ta ostatnia byłaby kształtowana na szczeblu krajowym). Jeżeli krajowy bank centralny odpowiada przede wszystkim za stabilność cen, to jest wystawiony na naturalną pokusę podporządkowania polityki makroostrożnościowej polityce pieniężnej. Ta pokusa wynika z faktu, że inflacja jest obserwowalna, podczas gdy ryzyko systemowe nie ma takiego charakteru. Jednocześnie cykl koniunkturalny jest znacznie krótszy niż cykl kredytowo-finansowy. W rezultacie, ryzyko odchylenia inflacji od celu wzrasta znacznie częściej niż ryzyko kryzysu finansowego. Co więcej, kiedy kredyt zaczyna napędzać bańkę spekulacyjną, inflacja na rynku dóbr zwykle przygasa, bo masa pieniądza w większym stopniu kieruje się na rynek aktywów.

W przypadku Polski wagę wprowadzenia rozwiązania, które skutecznie ograniczyłoby ryzyko nasilenia cyklu kredytowo-finansowego po przystąpieniu do strefy euro, podnosi niedorozwój rynku mieszkań na wynajem. Słabość tego rynku może zwiększać wrażliwość cen nieruchomości i inwestycji mieszkaniowych na warunki finansowania (i to wielokrotnie), a tym samym amplitudę cyklu kredytowo-finansowego. Pozbawia bowiem gospodarstwa domowe alternatywnej wobec zakupu nieruchomości możliwości konsumpcji usług mieszkaniowych. Dla zwiększenia owej wrażliwości największe znaczenie ma pozbawienie tej alternatywy gospodarstw o niskich dochodach, których zdolność kredytowa jest bardziej uzależniona od stanu koniunktury.

Doświadczenia Polski w zakresie dyscypliny fiskalnej oraz reguł fiskalnych są w najlepszym razie mieszane. Z jednej strony, limity zadłużenia określone w Konstytucji i Ustawie o finansach publicznych pomogły w utrzymaniu długu publicznego poniżej 60% PKB. Z drugiej strony, wzmacniały one dyscyplinę fiskalną tylko podczas spowolnień gospodarczych, co nasilało procykliczny charakter polityki fiskalnej w naszym kraju. Podczas ożywienia deficyt w finansach publicznych był utrzymywany na wysokim poziomie. Do czasu wprowadzenia stabilizującej reguły wydatkowej tylko w jednym roku (2007) nie przekraczał on 3% PKB (jakkolwiek do niedawna był w dużej części kompensowany oszczędnościami gromadzonymi w otwartych funduszach emerytalnych). Dostosowania fiskalne, gdy je wprowadzano, nie zawsze sprzyjały wzrostowi gospodarczemu w długim okresie, gdyż ich częstym elementem były np. cięcia w wydatkach publicznych na infrastrukturę. Negatywne skutki dla wzrostu w długim okresie będzie miała także (o ile się jej nie odwróci) marginalizacja filara kapitałowego w systemie emerytalnym, której dokonano w ramach dostosowania fiskalnego rozpoczętego po ostrej fazie globalnego kryzysu finansowego. Dostosowaniom (a raczej napięciom w finansach publicznych, które je uruchamiały) często towarzyszyły również zmiany w definicji długu publicznego. Zmiany te zmniejszały przejrzystość finansów publicznych. Wreszcie, kiedy w 2013 roku jeden z progów ostrożnościowych dla długu publicznego stał się przeszkodą w zwiększeniu deficytu, jego obowiązywanie zostało zawieszone. Ten precedens zachęcił rządzących do modyfikowania także najmłodszej z reguł fiskalnych obowiązujących w naszym kraju, tzn. stabilizującej reguły wydatkowej. Zmieniano ją, kiedy tylko komplikowała im ona realizację ich planów wydatkowych. Najbardziej rozmiękczono ją jesienią 2015 roku, kiedy nowy rząd w okresie deflacji wprowadził do formuły wyznaczającej limit wydatków publicznych cel inflacyjny (2,5%) w miejsce dynamiki cen. Pomimo owego rozmiękczenia, w następnych latach reguła ta była obchodzona przez zawyżanie dochodów budżetu z uszczelnienia systemu podatkowego.

Żeby zapobiec takiemu obchodzeniu należałoby powierzyć ocenę skutków dyskrecjonalnych zmian w dochodach publicznych niezależnej instytucji. Mogłaby być nią Rada Polityki Pieniężnej. Wybór tej instytucji ma dwojaki uzasadnienie. Po pierwsze, jej niezależność jest zagwarantowana przez Konstytucję. Po drugie, już obecnie ma ona obowiązek przedstawiania co roku „Opinii do ustawy budżetowej”. Dotychczas opinia ta nie miała żadnego praktycznego znaczenia. Zyskałaby je, gdyby nadano jej charakter zabezpieczenia przed obchodzeniem przez rządzących stabilizującej reguły wydatkowej. Warto przypomnieć, że opozycja złożyła w sejmie projekt odpowiedniej ustawy w tej sprawie.

Presja na zwiększanie wydatków publicznych jest nasilana w Polsce (i innych nowych państwach członkowskich Unii Europejskiej) przez porównywanie jakości usług publicznych, odpowiednio, w kraju i Europie Zachodniej. Przyjęcie euro ułatwiłoby takie porównania, w szczególności w odniesieniu do różnych świadczeń socjalnych i płac. Jest wysoce wątpliwe, aby przeciętny obywatel zgodził się z następującą rekomendacją: „pomimo kwitnącej gospodarki i nadwyżki budżetowej nie można istotnie zwiększyć tempa wzrostu świadczeń emerytalno-rentowych i funduszu płac w sektorze publicznym, bo podniosłoby to ryzyko zwiększenia amplitudy cyklu kredytowo-finansowego". Dlatego, choć wzmacnianie instytucji zapewniających dyscyplinę fiskalną jest w Polsce potrzebne (i to niezależnie od tego, kiedy nasz kraj dołączy do strefy euro), to nie może stanowić jedynego, ani nawet głównego zabezpieczenia przed nasileniem takiego cyklu. Założenie, że będzie ono w stanie pełnić taką rolę, byłoby samooszukiwaniem się.

Na szczęście polskie doświadczenia z działaniami makroostrożnościowymi wydają się bardziej zachęcające niż z regułami fiskalnymi. Jeszcze przed wybuchem globalnego kryzysu finansowego Polska wprowadziła pewne środki mające na celu ograniczenie wzrostu kredytów denominowanych w walutach obcych, których popularność dramatycznie wtedy rosła (w sierpniu 2008 roku, a więc tuż przed upadkiem banku Lehman Brothers i najostrzejszą fazą globalnego kryzysu finansowego ich udział w nowo udzielanych kredytach mieszkaniowych przekroczył 70%). Jakkolwiek wydaje się, że opóźnienie i ograniczenie skali boomu kredytowego w Polsce w porównaniu do jego dynamiki w większości innych nowych państw członkowskich Unii Europejskiej bardziej niż z tymi środkami było związane z silnym zaostrzeniem polityki pieniężnej w 2004 roku (które – przypomnę – wraz z wprowadzaniem planu Hausnera przerwało poakcesyjny boom). Niemniej owo zaostrzenie i – ogólniej – sukces banku centralnego w stabilizowaniu gospodarki wskazują, że potrafi on dobrze wykorzystać swoją niezależność.

Narodowy Bank Polski powinien jak najszybciej otrzymać szerokie kompetencje z zakresu polityki makrooostrożnościowej. To pozwoliłoby mu jeszcze przed wejściem do strefy euro nauczyć się korzystać z instrumentów tej polityki. Nauka taka wcale nie będzie prosta, bo – jak pisałem wcześniej – brakuje doświadczeń międzynarodowych w tym względzie. Tym istotniejsze byłoby więc przeznaczenie na nią odpowiednio długiego czasu. Jeżeli tak się stanie, to z chwilą wejścia do strefy euro NBP powinien potrafić korygować wpływ stóp procentowych EBC na polską gospodarkę w momencie, w którym oceni, ze nie są one dla niej odpowiednie. Przede wszystkim powinien chronić Polskę przed boomami, których ceną są późniejsze kosztowne załamania, oraz przed utratą konkurencyjności, do których takie boomy prowadzą.

Jednak utrudniać to zadanie może mu nadmierna harmonizacja polityki makroostrożnościowej na poziomie Unii Europejskiej. Na realność tego zagrożenia wskazują ograniczenia, które na wprowadzanie surowszych krajowych wymogów ostrożnościowych nałożyła dyrektywa CRDIV i rozporządzenie CRR.

Nie da się całkowicie uniknąć turbulencji gospodarczych. Przed przystąpieniem do strefy euro Polska powinna lepiej przygotować się na ich wystąpienie. Owo przygotowanie wymaga dwojakiego rodzaju działań.

Po pierwsze, konieczne jest zbudowanie przestrzeni fiskalnej, pozwalającej łagodzić ujemne wstrząsy – przynajmniej przez swobodne działanie tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury. Żeby stało się to możliwe, średni deficyt w finansach publicznych w okresie pełnego cyklu koniunktury musiałby się zmniejszyć przynajmniej o 3% PKB, tzn. spaść z ponad 4% PKB przeciętnie w cyklu w okolice 1% PKB, czyli średniookresowego celu budżetowego (MTO), który przyjęła Polska. Wprowadzona w 2013 roku stabilizująca reguła wydatkowa, która ogranicza tempo wzrostu wydatków w czasie dobrej koniunktury oraz przy wysokim deficycie (powyżej 3% PKB) lub długu publicznym (powyżej 43%), jest tak skalibrowana, że powinna zapewnić realizację MTO, jak również sprowadzić dług publiczny do poziomu nierodzącego ryzyka naruszenia limitu konstytucyjnego. Musi jednak przestać być obchodzona (o czym pisałem powyżej).

Dodatkowym wyzwaniem dla zbudowania przestrzeni fiskalnej niezbędnej do amortyzowania wstrząsów (zwłaszcza w przypadku rezygnacji z autonomicznej polityki pieniężnej) jest spowolnienie długofalowego wzrostu, które przewidują wieloletnie prognozy dla Polski. Żeby nie odwlekło ono lub w ogóle nie stanęło na przeszkodzie realizacji MTO, należałoby rozważyć obniżenie maksymalnego tempa wzrostu wydatków publicznych, wynikającego ze stabilizującej reguły wydatkowej, do poziomu spójnego ze wzrostem gospodarki wynikającym z tych prognoz, tj. przynajmniej o jeden pkt proc. Tak obniżone tempo wzrostu wydatków publicznych powinno obowiązywać przynajmniej dopóty, dopóki ich relacja do PKB nie spadnie do 35% PKB, tj. nie zacznie nas pozytywnie wyróżniać w regionie. Taki ich poziom zarazem znacząco wzmocniłby długofalowy wzrost polskiej gospodarki, gdyż tworzyłby przestrzeń do obniżenia opodatkowania w szczególności niskich dochodów z pracy. Warto nadmienić, że byłby on nadal nieco wyższy od tego, co jest wskazywane w literaturze jako wystarczające do wypełniania przez państwo jego podstawowych funkcji oraz utrzymania rozsądnych wydatków socjalnych.

Po drugie, trzeba zwiększyć zdolność gospodarki do dostosowywania się do wstrząsów, czyli do szybkiej i głębokiej restrukturyzacji, i zmniejszyć jej koszty. W tym celu konieczne jest znoszenie barier dla przepływów pracy i kapitału między przedsiębiorstwami i sektorami.

Niemniej trzeba zauważyć, że realokacja czynników wytwórczych w Polsce postępuje dosyć sprawnie w porównaniu do głównych gospodarek w strefie euro. Jak wykazują ekonomiści z NBP zarówno stopa wejść, jak i wyjść (bankructw) jest u nas wyższa niż w tamtych gospodarkach. Przepływy do i z bezrobocia należą do największych w Unii Europejskiej. Występują one pomimo stosunkowo elastycznych płac w naszym kraju. Symptomem niewystarczającej elastyczności polskiej gospodarki jest natomiast wciąż długi przeciętny czas poszukiwania pracy przez osoby bezrobotne i to pomimo niskiej stopy bezrobocia, jak również niewielki – na tle większości krajów UE – odsetek zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin.

Elastyczność polskiej gospodarce zapewnia rozrośnięty sektor mikroprzedsiębiorstw, czyli firm zatrudniających do 9 pracowników. Większy udział w zatrudnieniu niż w Polsce mają one tylko na Słowacji oraz w krajach Europy Południowej: na Cyprze, w Hiszpanii, Portugalii i Włoszech. Firmy te szeroko korzystają z pracy z pogranicza szarej strefy. Na masowość tego procederu wskazuje wysoki, przekraczający w tych podmiotach połowę, odsetek pracowników, którzy oficjalnie otrzymują minimalne wynagrodzenie (w pozostałych firmach odsetek ten jest 10 razy niższy). Pozwala im on na szybkie dostosowanie się do trudnych do przewidzenia zmian w otoczeniu. Firmy te mogą z dnia na dzień zwolnić pracowników niechronionych żadnymi umowami lub ograniczyć im wynagrodzenia. Słabe wyposażenie w maszyny i – w rezultacie – niska wydajność utrudnia im co prawda pokrycie kosztów pracy (są one systematycznie wskazywane jako problem przez dużo większy odsetek mikroprzedsiębiorstw niż dużych firm). Unikanie pozapłacowych kosztów pracy, łagodzi jednak te trudności. Jednocześnie bezpośrednio ogranicza dotkliwość zasadniczej bariery, utrudniającej prowadzenie działalności w Polsce, którą w ocenie przedsiębiorców są skomplikowane podatki.

Nadreprezentacja mikrofirm w sektorze przedsiębiorstw, która zapewnia elastyczność polskiej gospodarce, jest zarazem istotnym źródłem jej zapóźnienia w stosunku do gospodarek Europy Zachodniej. Wydajność pracy w tych podmiotach nie przekracza jednej trzeciej wydajności ich odpowiedników w krajach starej Unii (z pominięciem krajów peryferyjnych), podczas gdy w małych i średnich firmach (zatrudniających odpowiednio 10-49 i 50-249 pracowników) jest niższa o mniej niż jedną czwartą niż tam, a w dużych przedsiębiorstwach (mających 250 lub więcej pracowników) jest zbliżona do wydajności dużych firm z Zachodu (sięga 91% ich wydajności).

Niskiej wydajności mikroprzedsiębiorstw w Polsce nie da się przypisać prowadzeniu przez nie działalności w innych sektorach niż duże firmy. W ramach tych samych branż mają one u nas przeciętnie tylko 36% wydajności dużych przedsiębiorstw. Relacja ta nie jest tak niska nigdzie indziej w Unii Europejskiej (jakkolwiek trzeba zastrzec, że wydajność mikroprzedsiębiorstw w Polsce jest poważnie zaniżana przez ukrywanie przez nie dużej części działalności w szarej strefie).

Należy jednocześnie podkreślić, że elastyczność polskiej gospodarki jest znacznie niższa niż wśród członków OECD o najlepszych wskaźnikach w tym obszarze, w szczególności jeśli chodzi o rynek dóbr. Odpowiada za to kilka czynników. Mamy największy zakres własności państwowej w przedsiębiorstwach wśród krajów OECD. Silniej niż w Polsce państwo ingeruje w działalność sektorów sieciowych, oddziałujących na koszty praktycznie każdej firmy, jedynie w Turcji. Sektory te są u nas zarazem bardziej zmonopolizowane niż średnio w UE, czy OECD. W każdym z tych sektorów poza telekomunikacją, Polsce daleko do państw liderów. Szczególnie źle wypadamy pod względem barier dla konkurencji w sektorze gazowym, zmonopolizowany przez PGNiG (wydobycie, import i dystrybucja) i Gaz System (przesył), oraz w lotnictwie. Silniejszym regulacjom niż w większości krajów UE i OECD podlegają w Polsce sklepy wielkopowierzchniowe, które u nas są uznawane za takie przy relatywnie niskiej powierzchni. Mają one przy tym duże znaczenie dla wydajności w gospodarce. Handel ma wysoki udział w tworzeniu PKB, sięgający prawie jednej piątej. Może łatwiej niż większość innych sektorów wykorzystać rewolucję informatyczną do poprawy wydajności. Wreszcie, jest też w stanie wymuszać dostosowania zwiększające wydajność u dostawców.

Ponieważ elastyczność gospodarki ma zasadnicze znaczenie dla tempa jej realnej konwergencji z krajami Zachodu, wzmocnienie elastyczności ma olbrzymie znaczenie niezależnie od tego, kiedy Polska przystąpi do strefy euro. Polska należy do krajów, które najbardziej skorzystałaby pod względem wzrostu gospodarczego, gdyby zderegulowały rynek dóbr zgodnie z najlepszymi praktykami w OECD.

Deregulacja zwiększyłaby presję konkurencyjną na firmy. Na niedostatek konkurencji w naszym kraju wskazują: silniejsze niż w większości krajów UE zróżnicowanie wydajności pracy i rentowności między przedsiębiorstwami oraz wyższe narzuty na koszty i ich mniejsza zmienność w cyklu koniunkturalnym oraz niższe wykorzystanie zdolności wytwórczych. Różnice te sygnalizują niesprawność mechanizmu oczyszczania gospodarki z różnego rodzaju nieefektywności, które byłyby eliminowane przy dostatecznie wysokim natężeniu konkurencji. Wzmocnienie presji konkurencyjnej wymuszałoby na słabych podmiotach rozwój albo je eliminowało, przyczyniając się do wzrostu przeciętnego rozmiaru firm w naszym kraju. Struktura sektora przedsiębiorstw, a wraz z nią produktywność i – w efekcie – dochód na mieszkańca przybliżyłyby się do tej w zamożnych krajach strefy euro.

Warto zauważyć, że zwiększenie elastyczności polskiej gospodarki wymaga porzucenia „Strategii odpowiedzialnego rozwoju”, znanej szerzej jako „Plan Morawieckiego”. Meritum tego planu jest zwiększenie zakresu interwencji państwa w sektorze przedsiębiorstw, co musi skutkować ograniczeniem konkurencji. O sukcesie biznesowym mają decydować w większym stopniu niż dotychczas politycy i urzędnicy, a w mniejszym zabieganie o klientów i ich preferencje.

Jak widać, da się zbudować mechanizmy zabezpieczające kraj przed nasileniem cyklu kredytowo-finansowego po wprowadzeniu euro, choć rzeczywistość polityczna sprawia, że nie jest to łatwe. Jeśli jednak je zbudujemy, to zyskamy pewność, że euro przyniesie Polsce korzyści: przyspieszy wzrost gospodarczy i zwiększy społeczny dobrobyt. Osiągnięcie tych korzyści zależy od nas samych. Mam nadzieję, że w końcu zdecydujemy się po nie sięgnąć.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020