• @andrzej_rzonca

Co deficyt budżetu i poprawa ratingu przez S&P mówią o stanie finansów państwa?


Stan finansów publicznych jest czynnikiem, który może sprzyjać redukcji luki w PKB na mieszkańca wobec krajów Europy Zachodniej albo – przeciwnie – oddalić perspektywę dogonienia tych krajów w nieokreśloną przyszłość. Finanse publiczne oddziałują zarówno na długofalowe siły rozwoju związane z nakładami kapitału fizycznego (inwestycjami) i ludzkiego (wykształceniem i kwalifikacjami pracowników), nakładami pracy (zatrudnieniem) i ich produktywnością (innowacjami), jak i na odporność gospodarki na wstrząsy.

Ocena stanu finansów publicznych powinna być dokonywana w sposób systematyczny – przy każdej okazji, przy której pojawiają się nowe informacja i dane. Takiej okazji dostarcza zarówno rozpoczęcie prac w parlamencie nad Ustawą budżetową na przyszły rok, jak i podniesienie ratingu Polski przez agencję S&P. W komentarzu skupiam się na ocenie planowanego deficytu budżetu w 2019 roku, ponieważ deficyt ma zasadnicze znaczenie dla każdego z podstawowych wymiarów, do których odnosi się rating, czyli dla: ryzyka niewypłacalności kraju, jego zdolności do regulowania swoich zobowiązań oraz odporności na wstrząsy.

Zgodnie z projektem Ustawy budżetowej przyjętym przez rząd, deficyt budżetu w 2019 roku ma wynieść 28,5 mld zł (1,3% PKB). Pomimo zakładanego utrzymania dobrej koniunktury na świecie będzie więc wyższy niż wykonanie w br. Rząd przewiduje, że deficyt w tym roku wyniesie 23,8 mld zł (1,1% PKB). Po powiększeniu o deficyt budżetu środków europejskich deficyt w 2019 roku ma wynieść 44,1 mld zł (2,0% PKB) wobec 37,8 mld zł (1,8% PKB) w br. Potrzeby pożyczkowe netto budżetu mają wzrosnąć z 39,7 do 46,0 mld zł (tj. z 1,9 do 2,1% PKB). Rząd więc nie tylko będzie dalej zadłużać państwo, ale będzie to robić szybciej niż w br. W porównaniu do 2015 roku potrzeby pożyczkowe zmniejszą się o zaledwie 5,5 mld zł, mimo że wzrost gospodarki zapewnił budżetowi wzrost dochodów z podatków o co najmniej 62,7 mld zł (a dodatkowo jeszcze pozwolił na obniżenie dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na pokrycie niedoboru, bo zwiększył jego dochody ze składek).

Ten obraz znajduje odzwierciedlenie w ratingu przyznanym Polsce przez agencję S&P. Poprawa ratingu cieszy. Powodem do niepokoju jest natomiast to, że w efekcie powrócił on do poziomu sprzed 2016 roku i jest taki sam jak w czasie dwóch największych kryzysów w gospodarce światowej po drugiej wojnie światowej. Trzy lata doskonałej globalnej koniunktury zostały zmarnowane. Nie wykorzystano ich do wzmocnienia finansów publicznych, mimo że był to najwłaściwszy ku temu czas.

Rozszerzenie analizy na cały sektor publiczny nie poprawia zasadniczo obrazu finansów państwa. Finanse samorządów są zrównoważone, ale na szczeblu centralnym ma wystąpić deficyt również poza budżetem państwa. W 2019 roku deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ma być większy niż deficyt budżetu (nie uwzględnia się tu deficytu budżetu środków europejskich, bo w ujęciu memoriałowym przyjmuje się, że jego wydatki zostaną w przyszłości pokryte przez środki z UE) i wynieść 1,8% PKB (według projektu Ustawy budżetowej) lub 1,4% PKB (według prognozy Komisji Europejskiej). W obu przypadkach będzie on sytuował Polskę w grupie krajów Unii Europejskiej o najwyższym deficycie. Deficyt odpowiadający założeniom budżetu będzie 5. najwyższym w UE. Wśród nowych krajów członkowskich UE większy będzie tylko w Rumunii i na Węgrzech. Deficyt zgodny z prognozą Komisji Europejskiej byłby 7. najwyższym w UE. W przyszłym roku w 18 krajach członkowskich deficyt ten ma nie przekraczać 0,5% PKB, a 14 krajów ma mieć nadwyżki w finansach publicznych, w tym nawet Grecja. Nie powinno więc dziwić, że pomimo ostatniej poprawy ratingu Polski, wciąż tylko 3 kraje naszego regionu mają go niższy niż my. Są to: Bułgaria, Rumunia i Węgry. Z takimi krajami ściągamy się z sukcesem.

Spośród 9 krajów UE, które w 2015 roku miały deficyt większy niż Polska, tylko w jednym (we Francji) ograniczono go słabiej niż u nas. Gdyby u nas ograniczono deficyt w takiej samej skali jak przeciętnie w tamtych krajach, to w finansach publicznych mielibyśmy w przyszłym roku nadwyżkę na poziomie 0,6% PKB. Gdyby zredukowano go chociażby w skali odpowiadającej średniej w Unii Europejskiej, to deficyt w 2019 roku nie przekraczałby 1% PKB.

Nie tylko poziom deficytu w 2019 roku, czy niewielka skala jego redukcji po 2015 roku negatywnie wyróżnia Polskę spośród innych krajów UE. Negatywnie wypadamy także pod względem struktury redukcji deficytu. Bazuje ona na wzroście dochodów publicznych, co w świetle doświadczenia międzynarodowego nie jest sposobem pozwalającym na trwałą poprawę stanu finansów publicznych. Jednocześnie owo zwiększenie dochodów publicznych tylko w niewielkiej części służy ograniczeniu deficytu. Polska należy do pięciu krajów UE, w których wzrost wydatków publicznych innych niż na odsetki od długu publicznego i inwestycje wyprzedza wzrost PKB (mimo że dobra koniunktura na świecie podbija dynamikę PKB). W efekcie, relacja tych wydatków do PKB w przyszłym roku ma być wyższa niż w 2015 roku. Zarazem tylko w trzech krajach (Luksemburgu, na Łotwie i w Rumunii) ma ona się zwiększyć bardziej niż u nas. Za wyjątkiem Rumunii są to przy tym kraje o wyraźnie lepszym stanie finansów publicznych. Gdyby rząd wykorzystał dobrą globalną koniunkturę w takiej samej części, jak przeciętnie kraje UE, do obniżenia relacji do PKB wydatków publicznych innych niż na odsetki od długu publicznego i inwestycje, to w 2019 roku w finansach publicznych byłaby nadwyżka na poziomie 0,6% PKB. Wtedy zobaczylibyśmy zapewne rzeczywistą poprawę ratingu, a nie jedynie jego powrót do poziomów sprzed 2016 roku.

Rząd odziedziczył po poprzednikach narzędzia, które gdyby zachował, doprowadziłyby do powstania nadwyżki w finansach publicznych. Gdyby od razu po przejęciu władzy nie rozwodnił stabilizującej reguły wydatkowej, zastępując w niej dynamikę cen, która wówczas była ujemna, celem inflacyjnym, to od 2017 roku Polska miałaby nadwyżkę zamiast deficytu, która w przyszłym roku mogłaby się zbliżyć do 1% PKB.

Poprawa ratingu przez S&P nie powinna nas usypiać. Utrzymywanie u szczytu koniunktury deficytu fiskalnego przekraczającego średniookresowy cel budżetowy (dla Polski wynosi on 1% PKB) – i to w wyniku zwiększania wydatków publicznych innych niż na odsetki od długu publicznego i inwestycje szybszego od wzrostu gospodarki – jest ryzykowną polityką fiskalną. Ta faza cyklu koniunkturalnego poprawia stan finansów publicznych, w tym zwłaszcza jego dochody. Z kolei od strony wydatków, poprawiają go najniższe w historii stopy procentowe, dzięki którym pomimo relacji długu publicznego do PKB bliskiej najwyższych poziomów w ostatnich kilkunastu latach, koszty jego obsługi pochłaniają rekordowo niski odsetek PKB. Paradoksalnie poprawia go również wciąż utrzymujący się paraliż decyzyjny w sektorze publicznym, do którego doszło po zmianie władzy w państwie. Skutkuje on opóźnieniem w wykorzystaniu funduszy z UE oraz odwlekaniem wielu zakupów, np. uzbrojenia dla armii. Ale po szczycie koniunktury zawsze przychodzi jej pogorszenie. Po okresie niskich stóp procentowych następują ich podwyżki. Wreszcie, następstwem odwlekania wykorzystania funduszy unijnych będzie ich kumulacja, a ich wydatkowanie wymaga współfinansowania. Kumulacja ta może pokryć się z okresem osłabienia koniunktura i podwyżek stóp. Ponadto, i w innych krajach przyspieszy wykorzystanie funduszy unijnych. Przyspieszenie to będzie skutkować zwiększeniem wydatków z budżetu państwa na składkę do budżetu UE, na której dotychczas rząd oszczędzał. Dodatkowym zagrożeniem jest ograniczenie wydatków publicznych na wynagrodzenia w relacji do PKB nie przez ograniczenie zatrudnienia w tym sektorze, a przez utrzymywanie w nim dynamiki płac poniżej tempa ich wzrostu w sektorze prywatnym, które skutkuje kumulowaniem się żądań płacowych pracowników budżetówki. Wszystkie czynniki, które dzisiaj poprawiają stan finansów publicznych, za pewien czas będą go więc pogarszać, przyspieszając narastanie długu publicznego.

Przyznany właśnie Polsce rating wskazuje, że ryzyko, iż Polska stanie się niewypłacalna, jest niewielkie. Polska będzie najpewniej rzetelnie obsługiwać swoje zobowiązania. Ale będzie to wymagało dużych wyrzeczeń: podwyżek podatków lub cięć w wydatkach publicznych. Zwłaszcza podwyżki podatków pogłębią dekoniunkturę. Zamiast spowolnienia wzrostu, doświadczymy – po raz pierwszy od 1991 roku – prawdziwej recesji, czyli kurczenia się gospodarki.

Zachowanie stabilności wymaga czujności i działania z wyprzedzeniem. U nas nie ma ani jednego, ani drugiego. Ludzie boleśnie się o tym przekonają już przy najbliższym pogorszeniu koniunktury na świecie.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020