• @andrzej_rzonca

Kilka uwag na temat dochodów budżetu w 2019 r.


Dochody publiczne mają fundamentalne znaczenie dla państwa. Z jednej strony, bez nich państwo nie byłoby w stanie w ogóle funkcjonować, bo nie miałoby jak pokryć kosztów swoich podstawowych funkcji takich, jak zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, czy działalności wymiaru sprawiedliwości (zob. komentarz z 18 maja br.). Z drugiej strony, od tego, jakim ciężarem są te dochody dla obywateli, zależy to, jakie to państwo będzie. Jeśli ten ciężar jest zbyt wysoki, niepewny lub zależny od produktywnych zachowań podmiotów gospodarujących, to negatywnie oddziałuje na wzrost gospodarki, od którego zależy to, jak szybko (albo wolno) poprawia się jakość życia w danym kraju. Jakość ta jest określona przez stopień, w którym ludzie mogą zaspokajać swoje potrzeby, począwszy od odżywiania, a na dostępie do kultury kończąc, a ten jest silnie związany z poziomem dochodów, będącym wynikiem wzrostu gospodarczego (zob. komentarz z 1 i 15 czerwca br.).

Od wyborów w 2015 roku wiele uwagi poświęca się nowym wydatkom budżetu. Dużo mniej mówi się natomiast o źródłach ich finansowania. Projekt ustawy budżetowej na 2019 rok jest dobrą okazją, żeby przyjrzeć się, skąd budżet czerpie na nowe wydatki.

Podobną analizę zawarłem w komentarzu z 29 grudnia zeszłego roku („Ile uszczelnienia, ile dokręcenia”). Ta różni się od tamtej pod trzema względami. Po pierwsze, odnosi się do kolejnego roku. Po drugie, koncentruje się na budżecie państwa, a nie na całym sektorze finansów publicznych (czyli – używając prawnej nomenklatury – sektorze instytucji rządowych i samorządowych). Projekt ustawy budżetowej zawiera jedynie szczątkowe informacje na temat całego sektora, a nie chciałem opierać się na innych niż rządowe źródłach danych. Po trzecie, bazuje na przygotowanych przez rząd ocenach skutków regulacji zmian w podatkach i para-podatkach uchwalonych po zmianie władzy w 2015 roku. W efekcie, nie zawiera żadnych moich szacunków tych skutków.

Dochody ogółem budżetu państwa w 2019 roku mają wynieść 387,6 mld zł. Mają więc być wyższe niż w 2015 roku o 98 mld zł. Wzrost dochodów podatkowych ma być nawet silniejszy i przekroczyć 100 mld zł. To suma, która jest ponad czterokrotnie większa od wydatków budżetu na program 500 plus. O tym, na co mają pójść te pieniądze, napiszę wkrótce, w komentarzu dotyczącym strony wydatkowej budżetu.

Wzrost dochodów podatkowych między 2015 a 2019 rokiem można wyjaśnić następującymi czynnikami.

Wzrost gospodarki, wzmacniany przez wciąż jeszcze doskonałą koniunkturę w gospodarce światowej, powinien zwiększyć dochody podatkowe budżetu o co najmniej 62,7 mld zł. Wyjaśnia więc co najmniej 62,6% planowanego wzrostu dochodów podatkowych między 2015 a 2019 rokiem.

Owe 62,7 mld zł daje wyobrażenie, jak gigantycznym wstrząsem dla stanu budżetu byłaby stagnacja gospodarcza, nie mówiąc już o recesji. Byłby on kilkukrotnie większy niż wywołany przez program 500+. Nie tylko ucierpiałyby dochody budżetu, ale też dramatycznie wzrosłaby dotacja do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na wypłatę rent i emerytur, niemających pokrycia w składkach zbieranych od pracujących.

Innym istotnym źródłem wzrostu dochodów podatkowych jest dokręcanie podatkowej śruby. Z przeglądu ocen skutków regulacji zmian podatkowych uchwalonych po zmianie władzy w 2015 roku wynika, że zmiany podnoszące podatki powinny zwiększyć dochody budżetu w 2019 roku o 16,3 mld zł, a zmiany obniżające podatki – zmniejszyć je o 2,6 mld zł. Efekt netto zmian w podatkach powinien więc wynieść 13,7 mld zł. Wyjaśnia on 13,6% przewidywanego wzrostu dochodów podatkowych między 2015 a 2019 rokiem. We wzroście dochodów wynikających z podwyżki podatków nie uwzględniam skutków uchylenia obniżki stawki VAT z 23 do 22%, która miała wejść w życie 1 stycznia 2016 r. Ta jedna z pierwszych ustaw uchwalonych przez obecny parlament zwiększyła co prawda dochody budżetu o 6,6 mld zł, ale nie w stosunku do 2015 r., bo wtedy też podstawowa stawka VAT wynosiła 23%. Niemniej dodanie tych dochodów do uzyskanych z pozostałych podwyżek podatków pokazuje, w jaki sposób rząd sfinansował program 500+. Sumują się one do wartości odpowiadającej kosztom tego programu.

Na marginesie, rząd nie tylko wprowadza liczne zmiany w podatkach, ale i w para-podatkach (a także w ciężarach quasi-fiskalnych). Łącznie zmiany zwiększające ciężary fiskalne wprowadzone w latach 2016-19 powinny podnieść dochody publiczne w 2019 roku o 24,1 mld zł, a zmiany obniżające te ciężary – zmniejszyć dochody publiczne o 3,3 mld zł. Efekt netto tych zmian to wzrost ciężarów o około 21,5 mld zł.

W kwocie tej niepewny jest status 5,5 mld zł, o które mają zwiększyć się dochody publiczne na skutek zniesienia rocznego limitu podstawy wymiaru składek emerytalno-rentowych w wysokości trzydziestokrotności przeciętnego wynagrodzenia (budżet ma na tej zmianie zyskać jeszcze więcej, bo 6,3 mld zł: co prawda spadną jego dochody z PIT – o 1 mld zł, ale zarazem dużo bardziej zmniejszy się dotacja do FUS na bieżącą wypłatę rent i emerytur – o 7,3 mld zł). Kolejny bowiem raz – tym razem do 13 listopada – upartyjniony Trybunał Konstytucyjny odroczył rozprawę, na której ma orzec, czy pospieszne uchwalanie tej zmiany, z naruszeniem wymaganych prawem konsultacji, nie naruszyło Konstytucji. Na mniej niż 2 miesiące przed końcem roku wciąż więc nie wiadomo, czy ta zmiana będzie obowiązywać.

Jeśli wejdzie w życie, czego przy upartyjnionym Trybunale Konstytucyjnym nie da się wykluczyć, to będzie to mina pod finansami publicznymi w przyszłości. Składki zebrane dziś od najlepiej zarabiających trzeba będzie im zwrócić, kiedy przejdą na emeryturę, w świadczeniach sięgających kilkudziesięciu tysięcy złotych (i to w sytuacji, w której jednocześnie będzie narastać problem skrajnego ubóstwa wśród emerytów). Jedyną dobrą informacją jest to, że opozycja przygotowała projekt ustawy, który ma zapobiec powstaniu kominów emerytalnych. Przywraca on limit podstawy wymiaru składek i uspójnia go z górną granicą przedziału pierwszej skali podatkowej, w ten sposób choć trochę przybliżając jego wysokość do tej w takich krajach jak Szwajcaria, Szwecja, czy Norwegia.

Cechą charakterystyczną zmian w podatkach i para-podatkach wprowadzanych przez ten rząd jest to, że oprócz zwiększenia ciężarów fiskalnych, komplikują one te ciężary, różnicują je w zależności od skali działania (zniechęcając tym samym do jej powiększania), oraz poszerzają zakres arbitralnej władzy urzędników, w tym zwłaszcza aparatu skarbowego nad obywatelami.

Z powyższego zestawienia wynika, że innym czynnikom niż wzrost gospodarki i dokręcanie podatkowej śruby można przyporządkować co najwyżej wzrost dochodów podatkowych budżetu o 23,7 mld zł. Wśród tych czynników jest oczywiście uszczelnienie poboru VAT. Ale nie wyjaśnia ono całości nawet tej części zakładanego wzrostu dochodów podatkowych między 2015 a 2019 rokiem.

Po pierwsze, doświadczenia zarówno Polski, jak innych krajów członkowskich Unii Europejskiej dowodzą, że wpływy z VAT nie zwiększają się liniowo wraz ze wzrostem konsumpcji, która stanowi zasadniczą część bazy podatkowej dla tego podatku: w normalnych czasach rosną od niej szybciej, zaś w okresach spowolnień hamują ostrzej. Można wskazać wiele czynników, które prowadzą do takiej zależności: w okresach spowolnień, z jednej strony, więcej firm bankrutuje lub przenosi część działalności do szarej strefy, a z drugiej strony, gospodarstwa domowe mogą silniej redukować konsumpcję dóbr opodatkowanych podstawową stawką VAT (23%) niż dóbr objętych stawkami preferencyjnymi (5% i 8%); stawki preferencyjne dotyczą w szczególności części żywności, a na jedzeniu gospodarstwa oszczędzają w ostatniej kolejności. Owej nieliniowości da się przypisać około 5 mld ze wzrostu dochodów podatkowych, które należałoby dodać do efektów poprawy koniunktury.

Po drugie, nieliniowo na zmiany koniunktury, i to jeszcze silniej niż dochody z VAT, reagują również wpływy z podatku CIT. Do owej nieliniowości przyczynia się w szczególności, obok cyklicznych wahań wyników finansowych firm, możliwość rozliczania strat z lat ubiegłych przez okres do 5 lat.

Po trzecie, wzrostowi dochodów publicznych, jakkolwiek przede wszystkim poza budżetem państwa (w szczególności w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), sprzyja systematyczne powiększanie się zatrudnienia w przedsiębiorstwach zatrudniających powyżej 9 osób. W firmach tych dużo więcej się zarabia niż w mikroprzedsiębiorstwach, a pracę świadczy się na podstawie umowy o pracę; taka forma zatrudnienia jest bardziej (lub znacznie bardziej) obciążona podatkami i składkami niż inne jego formy.

Z powyższej analizy wynika, że uszczelnieniu poboru VAT można przypisać maksymalnie 19 mld zł z przewidywanego wzrostu dochodów podatkowych budżetu. Na poprawność tej analizy wskazuje to, że jej wynik odpowiada górnej granicy dostępnych szacunków efektów uszczelnienia VAT, opracowanych poza Ministerstwem Finansów, jakkolwiek odnoszą się one do 2017 roku, tj. ostatniego roku, dla którego są dostępne pełne dane. Szacunki samego Ministerstwa Finansów na rok 2017 są podobne (17,4 mld zł dodatkowych dochodów w stosunku do 2015 r.), ale na przyszły rok o ponad 10 mld zł wyższe (29,4 mld zł). Niemniej i one są o ponad 20 mld zł mniejsze niż 50 mld zł, o których opowiada premier.

Trzeba zarazem podkreślić, że zasadniczym źródłem wzrostu dochodów fiskalnych z tytułu uszczelnienia było wprowadzenie Jednolitego Pliku Kontrolnego. Przypomnę, że nawet w dokumentach rządowych można przeczytać: „Na wzrost wykonania dochodów, obok czynników makroekonomicznych, wpłynęło wprowadzenie szeregu działań uszczelniających system podatkowy. Największy wpływ w tym zakresie ma wdrożenie obowiązkowego składania Jednolitego Pliku Kontrolnego, wprowadzenie pakietu paliwowego oraz systemu monitorowania drogowego przewozu towarów (SENT)” (zob. „Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 roku”). Obowiązek składania Jednolitego Pliku Kontrolnego wprowadziła ustawa uchwalona przez poprzedni parlament, której obecnie rządzący wówczas nie poparli.

Jeśli chodzi o dochody niepodatkowe budżetu, to zwraca uwagę przede wszystkim utrzymywanie się od czasu zmiany władzy niskich dochodów z dywidend. W przyszłym roku mają one wynieść 2,8 mld zł. Taki ich poziom oznacza co prawda wzrost o 23,7% w porównaniu do br., ale w zestawieniu z 2015 rokiem będą one o 56,2% niższe. W 2015 roku, tj. bezpośrednio przed zmianą rządów wyniosły one 6,4 mld zł, a więc były o 3,6 mld zł większe niż mają być w 2019 roku. Różnica ta zadaje kłam rządowej propagandzie, wedle której partyjni nominaci sprawdzają się w zarządzaniu spółkami Skarbu Państwa. Gdyby efekty ich zarządzania odpowiadały średniej dla spółek prawa handlowego, to można byłoby oczekiwać dochodów budżetu z dywidend w przyszłym roku na poziomie 8,6 mld zł, czyli o 5,8 mld zł większego (o 207,8%) od zakładanego.

Inną pozycją dochodów podatkowych zwracającą uwagę, która z kolei poprawia stan budżetu w porównaniu zarówno do br., jak i 2015 r., są dochody w dziale gospodarka komunalna i ochrona środowiska. Mają one wynieść 4,3 mld zł, a więc być ponad dwa razy wyższe niż założono w budżecie na br. (2,1 mld zł) i blisko cztery razy wyższe niż w budżecie na 2015 r. (1,1 mld zł). Prawie całość tych dochodów pochodzi ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych.

Rządzącym może się wydawać, że są wygranym prowadzonej przez siebie polityki przywilejów dla energetyki węglowej i hamowania rozwoju produkcji energii ze źródeł odnawialnych (w wyniku załamania inwestycji w te źródła w latach 2016-17, w I półroczu br. po raz pierwszy od co najmniej kilkunastu lat zmniejszyły się moce wytwórcze zielonej energii w Polsce). Za skokowy wzrost cen prądu, na którym rząd planuje tak dużo zarobić, zapłaci polska gospodarka, a to odbije się na dochodach budżetu z podatków i w kolejnych latach. O fatalnych skutkach tego wstrząsu i sposobach jego złagodzenia napiszę w jednym z najbliższych komentarzy.

Podsumowując, przyszły rok ma być kolejnym, w którym doskonała koniunktura na świecie zasili budżet szerokim strumieniem dochodów. Jest ona zdecydowanie najważniejszym źródłem ich wzrostu po 2015 roku. Mimo że ma zapewnić budżetowi środki prawie trzykrotnie większe od kosztów programu 500+, rząd nie przestaje dokręcać podatkowej śruby. Podwyżki i wprowadzanie nowych podatków i para-podatków silniej zwiększają dochody budżetu niż uszczelnienie poboru VAT-u, którym uwielbiają chwalić się rządzący, choć największy wkład w owo uszczelnienie miały działania sprzed 2016 roku. Jednocześnie te nowe podatki i para-podatki zwiększają, skądinąd od lat nadmierne, skomplikowanie systemu podatków i para-podatków. Rząd nie dba o to, jak dochody publiczne wpływają na wzrost gospodarki, na którym tak bardzo korzysta. Za takie podejście zapłaci, kiedy dekoniunktura na świecie zatrzyma ów wzrost. Niestety, nie tylko on.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020