• @andrzej_rzonca

Kilka prostych prawd o stymulacji fiskalnej w tłustych latach


Władza robi co może, żeby utwierdzić obywateli o własnym bezwstydzie. Najpierw próbuje ich przekupić za pieniądze z płaconych przez nich podatków, a potem jeszcze usiłuje im wmówić, że jest w tym racjonalność ekonomiczna, a nie tylko kalkulacja polityczna. Przemilcza, że zarówno rozszerzenie 500 plus bez obwarowania go warunkiem pracy lub jej poszukiwania, jak i wypłacanie wszystkim emerytom dodatkowego świadczenia w jednej wysokości – bez względu na to, czy ciężko przepracowali całe swoje życie, czy też stronili od pracy – będzie pogłębiać dezaktywizację, a jej efekt – niedostatek pracowników – zniechęcać do inwestowania. Dla tej władzy nie ma znaczenia długi okres, a więc i długofalowy wzrost gospodarki. Jedyne co się liczy, to krótki okres – tu i teraz. Premier opowiada więc banialuki o „buforze antycyklicznym”, Keynesie i rzekomo pozytywnych skutkach stymulacji fiskalnej.

Nie będę się pastwił nad tym, że „bufor antycykliczny” nie ma nic wspólnego ze stymulacją fiskalną, tylko z polityką makro ostrożnościową i bankowością (o czym nawet historyk powinien wiedzieć, skoro piastował funkcję prezesa banku). Zajmę się skutkami stymulacji fiskalnej, w tym także tym, co naprawdę pisał o niej Keynes.

Stymulacja fiskalna polega na zwiększeniu wydatków publicznych lub obniżeniu podatków. Władza postanowiła zwiększyć wydatki socjalne. Ale stabilizująca reguła wydatkowa zobowiązuje ją do poruszania się w ramach określonego limitu wydatków. To oznacza, że musi ona albo odpowiednio zmniejszyć inne wydatki, albo podnieść podatki. Wtedy jednak nie będzie żadnej stymulacji fiskalnej. Żeby więc w ogóle do niej doszło, władza musiałaby albo złamać lub uchylić regułę, albo podnieść wydatki przejściowo, tzn. tylko w tym roku (na takie przekroczenie limitu reguła pozwala). Jeśli dokona tego drugiego wyboru, to po stymulacji w br. nastąpi zacieśnienie w przyszłym roku. Władza więc pewnie wybierze złamanie lub uchylenie reguły. Ani z deptaniem prawa, ani z jego zmienianiem ad hoc nie ma większego problemu. Na taki wybór wskazują deklaracje premiera, który zapowiada wzrost deficytu o 2% PKB w przyszłym roku. Niemniej nie ma pewności, czy premier w pełni rozumie, co ogłasza. W końcu w „Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju” deklarował, że „respektowane będą (…) regulacje określone w krajowych przepisach, w tym głównie ograniczenia wynikające ze stosowania stabilizującej reguły wydatkowej”. Jednocześnie podkreślał, że „od momentu wprowadzenia stabilizującej reguły wydatkowej (…) wzrost lub wprowadzenie nowych kategorii wydatków są możliwe, jednak pod warunkiem odpowiedniego dostosowania wysokości innych kategorii wydatków lub wprowadzenia istotnych działań dyskrecjonalnych w obszarze podatków lub składek”.

Przyjmijmy założenie, że akurat w tym przypadku premier wie, co mówi: pogrzebał własną „Strategię Odpowiedzialnego Rozwoju” i do stymulacji fiskalnej rzeczywiście dojdzie. To jeszcze nie oznacza, że przejściowo przyspieszy wzrost gospodarczy. Żeby na krótki czas nastąpiło owo przyspieszenie, musiałyby być spełnione dwa warunki. Po pierwsze, musiałyby występować sztywności utrudniające dostosowania cen lub płac. Po drugie, stymulacja musiałaby zwiększyć łączny popyt.

Gdyby pierwszy z warunków nie był spełniony, to łączna produkcja w gospodarce byłaby wyznaczona wyłącznie przez łączną podaż określoną przez dostępność czynników wytwórczych: pracy i kapitału, i poziom rozwoju technologicznego (a tę przyjęty przez władzę kształt stymulacji fiskalnej będzie zmniejszać, co pokazałem na wstępie). Ewentualne zwiększenie łącznego popytu powodowałoby jedynie wzrost poziomu cen.

W rzeczywistości te sztywności występują. Ale nie są stałe. Słabną w okresie dobrej koniunktury, którą wciąż mamy. Firmom wtedy trudniej jest znaleźć dodatkowych pracowników bez zaoferowania im wyższych płac, natomiast łatwiej – przerzucić ten dodatkowy koszt na ceny. W efekcie, dany wzrost łącznego popytu prowadzi wówczas do przyspieszenia, w większym stopniu niż w warunkach złej koniunktury, inflacji, a w mniejszym – wzrostu produkcji.

Spełnienie drugiego warunku napotyka na szereg ograniczeń.

Według samego Keynesa stymulacja fiskalna powinna zwiększyć łączny popyt. Jeśli jej źródłem jest wzrost wydatków socjalnych, to powinna wzrosnąć prywatna konsumpcja. Więcej powinny konsumować zarówno te gospodarstwa, do których trafią transfery, jak i te, które wynajmują przedsiębiorstwom swoją pracę lub kapitał i – w efekcie – finansują swoje wydatki z wynagrodzenia uzyskiwanego za ten wynajem . Te pierwsze gospodarstwa doprowadzą do tzw. pierwotnego wzrostu łącznego popytu, a te drugie – do wtórnych jego wzrostów.

Łączna skala wzrostu konsumpcji zależy od fazy cyklu koniunktury. U szczytu koniunktury powinna być dużo mniejsza niż w okresie recesji. Przy wyższym dochodzie gospodarstwa wykazują przeciętnie większą krańcową skłonność do oszczędzania, a mniejszą do konsumpcji. Przeznaczanie na konsumpcję coraz niższego odsetka dodatkowego dochodu osłabia zarówno pierwotny, jak i wtórne wzrosty łącznego popytu. Keynes pisał: „Krańcowa skłonność do konsumpcji nie jest jednakowa dla wszystkich poziomów zatrudnienia i prawdopodobnie będzie ona miała tendencję do obniżania się wraz z jego wzrostem. Innymi słowy, ze wzrostem dochodu realnego społeczeństwo będzie miało tendencję do stopniowego zmniejszania udziału spożycia w tym dochodzie (…) zatrudnienie danej liczby osób przy robotach publicznych odbije się (przy poczynionych wyżej założeniach) na całkowitym zatrudnieniu o wiele silniej w okresie poważnego bezrobocia niż później, gdy gospodarka zbliża się do stanu pełnego zatrudnienia.”

Ten mechanizm podbija koszty procyklicznej polityki fiskalnej (czyli takiej, która jest rozrzutna w tłustych latach i zmuszona do zaciskania pasa w chudych czasach). Powoduje on, że za niewielkie zwiększenie łącznego popytu w wyniku stymulacji fiskalnej w okresie dobrej koniunktury trzeba zapłacić głębszym jego spadkiem przy zacieśnianiu fiskalnym w fazie recesji, kiedy łączny popyt i bez tego jest słaby. Alternatywą dla zapłacenia tego rachunku jest narastanie długu publicznego (i poniesienie wszystkich kosztów z tym związanych). Dług będzie przy tym narastał, nawet jeśli rząd zacieśni politykę fiskalną w okresie recesji, ale będzie próbował ograniczyć tę część spadku łącznego popytu, którą spowoduje owe zacieśnienie, do rozmiarów wzrostu łącznego popytu, będącego skutkiem wcześniejszej stymulacji fiskalnej.

Stymulacja fiskalna może negatywnie wpłynąć na inwestycje, o ile wywołany nią wzrost konsumpcji doprowadzi do podwyżek stóp procentowych. Keynes pisał: „sposób finansowania robót publicznych i zwiększenie czynnego obrotu gotówkowego, związanego ze zwiększeniem zatrudnienia i towarzyszącą mu zwyżką cen, może doprowadzić do podniesienia stopy procentowej i w rezultacie do zahamowania inwestycji, jeżeli banki nie przedsięwezmą jakichś środków w calu przeciwdziałania temu”. Ale bez podwyżek stóp procentowych, to transakcyjne wypychanie inwestycji przez stymulację fiskalną nie nastąpi.

Warto w tym miejscu wspomnieć o innym zagrożeniu, związanym z inwestycjami, niezależnym od tego, jak zachowa się bank centralny. Otóż, jeśli władza zwiększy wydatki socjalne kosztem, choć w części, ograniczenia inwestycji publicznych, to taka stymulacja fiskalna może ograniczyć łączny popyt. W odróżnieniu od transferów socjalnych zmiany inwestycji publicznych w całości przekładają się na pierwotną zmianę łącznego popytu, a nie tylko w części zależnej od skłonności gospodarstw domowych do konsumpcji.

Jeśli mimo to stymulacja fiskalna zwiększy łączny popyt, to jego wzrost będzie ograniczany przez pogorszenie salda handlowego. Spadnie eksport. Im na mniejszą barierę popytu napotykają firmy w kraju, tym słabsze mają bodźce do poszukiwania klientów za granicą. Wzrośnie z kolei import. Krajowe wydatki nie są kierowane wyłącznie na dobra krajowe. Producenci i konsumenci mają wybór między dobrami krajowymi i zagranicznymi i z tej możliwości wyboru korzystają. Część popytu wylewa się za granice. Keynes pisał: „W układzie otwartym, utrzymującym wymianę handlową z zagranicą, pośrednie oddziaływanie w pewnej części będzie działać na korzyść zatrudnionych w innych krajach, gdyż wzrost konsumpcji częściowo zmniejszy dodatni bilans handlowy danego kraju.”

Pogorszenie salda handlowego powinno być szczególnie silne w kraju o płynnym kursie walutowym, czyli takim jak Polska. Modele keynesowskie wskazują, że przy doskonałej mobilności kapitału byłoby ono na tyle głębokie, że sprowadziłoby łączny popyt do poziomu bez stymulacji fiskalnej.

Nieskuteczność – w schemacie keynesowskim – polityki fiskalnej we wpływaniu na łączny popyt w takiej gospodarce można wyjaśnić w następujący sposób. Stymulacja fiskalna wywiera presję na wzrost rentowności obligacji rządowych, co zwiększa popyt zagraniczny na te aktywa. Konsekwencją wzrostu tego popytu jest umocnienie kursu waluty krajowej. Powodują je zakupy waluty krajowej przez podmioty zagraniczne, chcące nabyć obligacje. Aprecjacji towarzyszy pogorszenie salda handlowego. Z jednej strony, dobra krajowe stają się droższe dla odbiorców zewnętrznych, a z drugiej, dobra zagraniczne okazują się tańsze dla nabywców krajowych. Kapitał zagraniczny napływa dopóty, dopóki w pełni nie pokryje luki między krajowymi oszczędnościami a inwestycjami powstałej w wyniku stymulacji.

Bariery dla przepływu kapitału przywracają polityce fiskalnej część skuteczności we wpływaniu na łączny popyt w krótkim okresie. Przepływy kapitału redukują nierównowagę między krajowymi oszczędnościami i inwestycjami, powstałą na skutek stymulacji fiskalnej, ale, jeżeli są ograniczane, nie mogą jej w pełni zbilansować. W efekcie, pogorszenie salda handlowego, które w warunkach płynnego kursu walutowego odpowiada poprawie salda kapitałowego, osłabia wpływ stymulacji fiskalnej na łączny popyt, ale go nie neutralizuje.

Przeciwny efekt ma zależność rentowności obligacji rządowych od rodzaju wydatków publicznych finansowanych z emisji tych obligacji. Presja na wzrost rentowności powinna być szczególnie silna w przypadku emisji mających pokryć dodatkowe wydatki socjalne, bo ten rodzaj wydatków, dezaktywizując, ogranicza, zamiast zwiększać, przyszłą zdolność rządu do obsługi długu publicznego. Wywołana nią skala napływu kapitału zagranicznego może (a przy doskonałej mobilności kapitału musi) przewyższyć pierwotny wzrost łącznego popytu spowodowany zwiększeniem wydatków socjalnych. Ponieważ przy płynnym kursie walutowym poprawa salda kapitałowego jest równoznaczna z pogorszeniem o takich samych rozmiarach salda handlowego, pierwotny wzrost łącznego popytu jest więcej niż równoważony przez pogorszenie salda handlowego.

W ten sposób dotarliśmy do nie-keynesowskich skutków stymulacji fiskalnej. Mimo że zmniejszenie łącznego popytu pod wpływem stymulacji fiskalnej da się pokazać przy użyciu keynesowskich modeli agregatowych (co opisałem powyżej), to zwykle takie skutki są wyjaśniane przy wykorzystaniu innych modeli. Modele te są głęboko osadzone w mikroekonomii. Reakcja gospodarki na stymulację fiskalną jest w nich pochodną wyborów ekonomicznych gospodarstw domowych i firm. Dokonując tych wyborów, starają się one zmaksymalizować osiągane przez siebie, odpowiednio, użyteczność i zyski.

Modele te można podzielić na dwie grupy. Według modeli należących do pierwszej grupy źródeł nie-keynesowskich skutków stymulacji fiskalnej należy upatrywać w oddziaływaniu polityki fiskalnej na obawy co do stanu finansów publicznych i – w efekcie – co do stabilności gospodarczej kraju. Według modeli z grupy drugiej za źródła te należy uznać wstrząsy podażowe, powodowane przez stymulację fiskalną.

Pierwszy rodzaj wyjaśnienia zasadza się na obserwacji, że wzrost wydatków publicznych podnosi wartość oczekiwaną łącznych ciężarów podatkowych i – w efekcie – redukuje łączny dochód do dyspozycji gospodarstw domowych i ich możliwości konsumpcyjne w okresie maksymalizowania przez nie użyteczności, lub łączny strumień zysków oczekiwanych przez przedsiębiorców. Jeżeli pod wpływem stymulacji fiskalnej gospodarstwa lub przedsiębiorcy uznają, że ich wcześniejsze oczekiwania odnośnie do ścieżki wydatków publicznych i łącznych ciężarów podatkowych, determinujące ich decyzje wydatkowe, były błędne, wtedy korekta tych oczekiwań może doprowadzić do tak silnego ograniczenia prywatnych wydatków, że łączny popyt się zmniejszy.

Mechanizm, który może prowadzić do tego spadku, jest związany z zaufaniem i niepewnością. Jeżeli stymulacja fiskalna osłabia zaufanie gospodarstw lub przedsiębiorców do państwa – jego polityki podatkowej lub stabilności, wtedy starają się one przygotować na bardziej niepewną przyszłość, a ta zapobiegliwość skłania ich do ograniczenia własnych wydatków, a nie do ich zwiększenia. Osłabienie zaufania może przy tym dotyczyć nie tylko państwa, ale i innych uczestników rynku (chociażby dlatego, że przyszłe podwyżki podatkowych zmniejszą ich zdolność do regulowania zobowiązań).

Drugi rodzaj wyjaśnienia zwraca szczególną uwagę na wpływ stymulacji fiskalnej na koszty pracy. Ten rodzaj wstrząsu podażowego najszybciej rozlewa się po gospodarce. Jest on łatwiej dostrzegany przez podmioty gospodarujące niż inne wstrząsy. Może więc szybciej wpłynąć na ich decyzje ekonomiczne. Zwiększenie dezaktywizujących wydatków socjalnych podbija koszty pracy w gospodarce. Koszty te stanowią główny koszt ponoszony przez przedsiębiorstwa, jeżeli rozpatrywać je jako całość. Wzrost tych kosztów ogranicza możliwości firm konkurowania ceną na rynkach międzynarodowych i obniża ich zyski, które z kolei determinują ich zdolność i skłonność do inwestowania. Ten pierwszy efekt jest dodatkowym mechanizmem, za którego pośrednictwem zwiększenie wydatków socjalnych pogarsza saldo handlowe: zmniejsza eksport i stymuluje eksport. Mechanizm ten ma szczególne znaczenie w gospodarkach, które – jak nasza – są oparte na eksporcie. Ten drugi efekt jest dodatkowym mechanizmem ograniczającym inwestycje, niezależnym od kształtu polityki pieniężnej prowadzonej przez bank centralny.

Opisane przeze mnie mechanizmy są komplementarne względem siebie, a nie substytucyjne. Innymi słowy, mogą działać razem, a nie się zastępować. Przede wszystkim jednak nie są jedynie teoretyczną ciekawostką. W szczególności z badań, w których uczestniczyłem wynika, że stymulacja fiskalna polegająca na wzroście wydatków publicznych spowalnia dynamikę inwestycji o 3,1 pkt proc., a eksportu o 1,6 pkt proc. na każdy 1% PKB wzrostu wydatków. Badania te przeprowadzono na próbie 10 nowych krajów członkowskich Unii Europejskiej w latach 1995-2011, a więc obejmującej Polskę.

Można oczywiście twierdzić, że od tamtego czasu nasz kraj bardzo się zmienił i bliżej mu teraz do gospodarek wysoko rozwiniętych niż do gospodarek wschodzących. Niemniej podobne – jakościowo – reakcje były obserwowane również w najbardziej rozwiniętych krajach świata. Sam termin nie-keynesowskich skutków stymulacji fiskalnej upowszechnił się po analizie doświadczeń Szwecji z początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku, przeprowadzonej przez Giavazziego i Pagano.

Ten jeden z najzamożniejszych krajów świata w latach 1990-1994 przeprowadził stymulację fiskalną o gigantycznej skali. W jej wyniku saldo pierwotne (czyli po wyłączeniu z wydatków publicznych kosztów obsługi długu publicznego) oraz pierwotne saldo strukturalne (tj. dodatkowo oczyszczone o skutki cyklu koniunktury) pogorszyły się odpowiednio o 14,1 i 10,9 proc. PKB. Pogorszenie to było w całości spowodowane przez zmniejszenie podatków i zwiększenie wydatków socjalnych. Konsumpcja sektora rządowego i jego inwestycje pozostały na praktycznie nie zmienionym poziomie. Ekspansji fiskalnej towarzyszył silny spadek prywatnej konsumpcji, znacznie głębszy niż wynikałoby z prognoz – niezależnie od specyfikacji funkcji konsumpcji. Błędu prognozy nie wyjaśniały ani zmiany realnych stóp procentowych, ani majątku. Jak twierdzą autorzy, spadek konsumpcji mógł mieć źródło w pesymistycznych oczekiwaniach gospodarstw domowych odnośnie do przyszłego strumienia dochodu, wywołanych – przynajmniej w części – przez narastanie nierównowagi w finansach publicznych. Od lat osiemdziesiątych skłonność gospodarstw domowych w Szwecji do konsumpcji była ujemnie skorelowana z długiem publicznym w relacji do PKB.

Podsumowując, zwiększenie dezaktywizujących wydatków socjalnych, które osłabia długofalowe tempo wzrostu gospodarki, w krótkim okresie wcale nie musi przynieść ekonomicznych korzyści. Będzie działało w kierunku wzrostu inflacji. Może co prawda przejściowo zwiększyć łączny popyt, ale będzie negatywnie oddziaływać na inwestycje i eksport. Zarazem podniesie import. Ewentualne krótkookresowe korzyści dla łącznego popytu uzyskane w okresie dobrej koniunktury będą mniejsze od kosztów, które trzeba będzie ponieść przy zacieśnieniu fiskalnym w chudych czasach. Takiej polityki nie prowadziłby nikt, kto kierowałby się racjonalnością ekonomiczną; także ten, kto bazowałby na Keynesie. Premier albo go nie czytał, albo znowu kłamie.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020