• @andrzej_rzonca

Główne grzechy nadzoru finansowego w Polsce


Idea Bank w 2018 roku zanotował stratę netto na poziomie prawie 1,9 mld zł. Jakkolwiek odpowiadały za nią zdarzenia jednorazowe, jest to gigantyczna strata, zwłaszcza jeżeli zestawi się ją z aktywami banku na początku ubiegłego roku (24 mld zł) oraz jego kapitałami własnymi (2,5 mld zł). W jej następstwie wskaźnik wypłacalności TCR banku spadł do 2,7%, a Tier 1 do 1,3%. Tym samym, stał się on wielokrotnie niższy od minimum wymaganego przez nadzór finansowy.

Idea Bank nie ma skali, przy której jego problemy mogłyby zdestabilizować cały system bankowy. Jest wyceniany na zaledwie 235 mln zł. Na koniec 2018 roku było w nim ulokowane tylko 17 mld zł depozytów, czyli około 1,5% wszystkich depozytów gospodarstwa domowych i firm w polskich bankach. Niemniej Komisja Nadzoru Finansowego nie powinna zaniedbywać bezpieczeństwa jakichkolwiek depozytów. Ma jednak związane ręce – przez własne grzechy.

Afera spółki GetBack, czyli piramidy finansowej, której KNF bez problemów zatwierdzała prospekty emisyjne, ujawniła ogrom niekompetencji w tej instytucji. Pisałem o tym w komentarzu z 5 października ubiegłego roku. W tym komentarzu odniosę się do trzech innych jej grzechów.

Pierwszym z nich jest spolegliwość. Po zmianie kierownictwa Urzędu KNF, w tym w szczególności Przewodniczącego KNF w październiku 2016 roku, nastąpiło istotne złagodzenie podejścia KNF do nadzorowanych podmiotów. Nowe kierownictwo, zamiast pilnować bezpieczeństwa depozytów, chciało się podobać nadzorowanym podmiotom. Podkreślał to sam właściciel Idea Banku w rozmowie z Przewodniczącym KNF z dnia 28 marca 2018 roku. Mówił: „Żeby była jasność, ja nie raz powtarzam, że po pierwsze bardzo Pana cenię, po drugie uważam, że nastąpiła absolutna zmiana pracy w KNF, w ciągu ostatniego roku i nam się bardzo trudno rozmawiało z Panem czy to Kwaśniakiem, czy Panem Jakubiakiem” (czyli kierownictwem Urzędu KNF sprzed zmiany władzy).

Właściciel Idea Banku miał dobre powody, żeby chwalić spolegliwość nowej KNF. Uznawała ona przedstawiane przez niego plany pokrycia niedoborów funduszy własnych w jego bankach w stosunku do wymogów regulacyjnych za wiarygodne i wystarczające do zapewnienia bezpiecznego i zgodnego z wymogami regulacyjnymi dalszego funkcjonowania. Nie poddawała w wątpliwość, czy dysponuje środkami niezbędnymi do realizacji planowanego podniesienia kapitałów, którą gwarantował. Jej Przewodniczący obiecywał wywrzeć presję na audytora, żeby i on złagodził swoje podejście do banków Leszka Czarneckiego. Wreszcie, nie podejmowała (podobnie jak inne instytucje państwa) zdecydowanych działań w związku ze sprzedażą obligacji GetBack przez jego podmioty, w tym w szczególności przez Idea Bank.

To ostatnie zaniechanie warto przypomnieć szerzej, bo Idea Bank zaliczał się do najaktywniejszych sprzedawców tych oszukańczych obligacji. KNF nie tylko nie doprowadziła do przerwania ich masowej sprzedaży przez bank, mimo że nie miał on zezwolenia na oferowanie klientom obligacji korporacyjnych, ale i zwlekała z zajęciem stanowiska w tej sprawie po jej nagłośnieniu przez media. W dniu 4 czerwca 2018 roku rzecznik prasowy KNF stwierdził, że „nie da się określić od ręki, czy taka sprzedaż obligacji GetBacku była zgodna z prawem”. KNF nie widziała winnych w sprzedaży obligacji GetBacku przez Idea Bank nawet po tym, jak bank złożył zawiadomienie do prokuratury na własnego byłego prezesa i byłego członka zarządu, zarzucając im nadużycie uprawnień i wprowadzenie w błąd członków zarządu i rady nadzorczej w sprawie sprzedaży przez bank obligacji spółki, oraz na 7 swoich pracowników. W dniu 31 sierpnia 2018 roku rzecznik prasowy KNF ocenił, że: „w przypadku usługi oferowania, która była świadczona na rzecz emitenta, a nie klienta, nie istniał obowiązek prawny stosowania reżimu MiFID wobec inwestora, który obejmował obligacje, czyli m.in. obowiązek ankietowania. Dotyczy to również powinności informowania o ryzyku w takim rozumieniu i kształcie, jaki nakazywany jest przez MiFID”. Przedstawił takie stanowisko, pomimo trwania w Idea Banku inspekcji wszczętej w czerwcu 2018 roku. Zakończyła się ona we wrześniu. Do listopada nic się nie działo. Podejście nadzoru zmieniło się dopiero po upublicznieniu informacji o złożeniu w dniu 7 listopada przez właściciela banku do prokuratury zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Przewodniczącego KNF.

Tu pojawia się drugi grzech nadzoru: (prawdopodobna) korupcja. W zawiadomieniu stwierdzono, że w dniu 28 marca 2018 roku Przewodniczący KNF zażądał od właściciela Idea Banku olbrzymiej łapówki. Miała ona mieć formę umowy ze wskazanym przez Przewodniczącego KNF radcą prawnym o świadczenie usług prawnych, z rażąco wygórowaną kwotą wynagrodzenia – w wysokości nawet 40 mln zł. Od spełnienia tego żądania Przewodniczący KNF uzależniał zatwierdzenie i wspieranie procesu restrukturyzacji innego banku Leszka Czarneckiego oraz podjęcie innych działań mogących mieć korzystny wpływ na funkcjonowanie należących do niego podmiotów. Do zawiadomienia dołączono stenogram z rozmowy, podczas której padła korupcyjna propozycja.

Wynika z niego, że na wstępie tej rozmowy Przewodniczący KNF poinformował właściciela Idea Banku o planie, który jakoby miał forsować ówczesny Prezes Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, będący zarazem doradcą społecznym Prezydenta i jego przedstawicielem w KNF, doprowadzenia przez instytucje państwa do upadłości jednego z jego banków i przejęcia go za jeden złoty przez inny bank, przy wsparciu ze strony BFG na kwotę 2 mld zł. Przewodniczący określił te działania jako „plan Zdzisława”. Zarazem podzielił ocenę właściciela banku, że plan ten nie mieści się w granicach prawa, i zapewnił, że się mu przeciwstawia, za co jakoby miał być atakowany przez Prezesa BFG u Prezydenta i premiera.

Istnieją poszlaki, które wskazują, że korzystanie przez Przewodniczącego KNF, z jednej strony, z pobłażliwości w działaniach nadzorczych, a z drugiej strony, z zastraszania wizją wywłaszczenia, mające na celu uzyskanie korzyści majątkowych, nie ograniczało się do właściciela Idea Bank, a mogło dotyczyć także akcjonariuszy innych instytucji finansowych, w tym w szczególności innych banków objętych programem naprawczym. Poszlaki te wiążą się w szczególności z radcą prawnym, dla którego Przewodniczący KNF próbował wymusić lukratywną umowę od właściciela Idea Banku. Radca ten w końcu lipca 2018 roku został powołany w skład rady nadzorczej Plus Banku. Bank ten również jest objęty programem naprawczym. Radca w wywiadach, udzielonych po ujawnieniu przez media informacji o złożeniu zawiadomienia do prokuratury o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Przewodniczącego KNF, stwierdził, że: nie zna się na restrukturyzacji banków; do czasu przejęcia władzy przez PiS nie wchodził w skład organów żadnej instytucji finansowej; przed objęciem funkcji członka rady nadzorczej Plus Banku nie znał jego właściciela; propozycję powołania go w skład rady nadzorczej złożyli mu prawnicy właściciela banku. Rzecznik prasowy Polsatu w oświadczeniu z dnia 14 listopada 2018 roku potwierdził, że radca został zarekomendowany do rady nadzorczej przez Przewodniczącego KNF.

Zajmijmy się trzecim grzechem – jeszcze poważniejszym (choć mogłoby się wydawać, że to niemożliwe) niż poprzednie: (możliwym) mafijnym układem. Po ujawnieniu próby wymuszenia łapówki przez Przewodniczącego KNF, władza usiłowała przekonać opinię publiczną, że albo w ogóle nie ma afery KNF, albo jest to afera poprzedniego kierownictwa – Andrzeja Jakubiaka i Wojciecha Kwaśniaka. Zatrzymała ich pod zarzutem, że nie działali właściwie w kwestii SKOK Wołomin, choć to oni doprowadzili do wszczęcia śledztwa w sprawie tej afery, za co Wojciech Kwaśniak został pobity niemal na śmierć przez wynajętych bandytów. Jednocześnie w parlamencie, pomimo protestów opozycji, pospiesznie uchwaliła prawo, które umożliwia realizację „planu Zdzisława”, czyli przejmowania banków „za złotówkę”. Równolegle przepychała drugą ustawą (nowelizacją ustawy o BFG), mającą jeszcze ułatwić realizację tego planu. Pierwsza ustawa daje KNF prawo do decyzji o przejęciu banku przez inny, jeśli oceni, że MOŻE on w przyszłości nie spełniać wymogów kapitałowych. Druga ustawa daje BFG dodatkowe możliwości zaostrzania wymogów kapitałowych.

Wbrew zapewnieniom władzy żadna z tych dwóch ustaw nie wynika z wymogów UE. Władza zasłania się unijną dyrektywą BRR. Ale dyrektywa ta została wprowadzona do polskiego prawa 9 października 2016 roku. Również po jej zmianie z 2017 roku, w żaden sposób nie uzasadnia ona, ani tym bardziej nie obliguje rządzących do wprowadzenia przepisów, które pozwalają przejmować banki „za złotówkę”.

Nadinterpretację wytycznych zawartych w prawie unijnym stanowią w szczególności uprawnienia przyznane KNF. Nadinterpretacja taka grozi następnym sporem z Komisją Europejską. Komisja może wszcząć postępowanie względem nieprawidłowej implementacji dyrektywy i złożyć kolejną skargę do Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu.

Dyrektywa BRR ma na celu ujednolicenie przepisów w każdym z państw członkowskich UE – tak, żeby instytucje finansowe działały na każdym rynku na takich samych zasadach. Tymczasem uprawnienia przyznane KNF stoją w jawnej sprzeczności z tym celem. Dyrektywa nie przyznaje resolution authority arbitralnej władzy nad strukturą własnościową banków. Zgodnie z Dyrektywą, Resolution authority (w Polsce jest nią BFG) może rozpocząć procedurę przejęcia banku w sytuacji, w której zagraża mu upadłość (a nie wówczas, gdy jakaś inna instytucja oceni, że może on w przyszłości nie spełniać wymogów kapitałowych). Resolution authority musi przy tym wykazać, iż „istnieje poważne zagrożenie dla stabilności finansowej wynikające z upadłości lub potencjalnej upadłości instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją lub rosnące na skutek upadłości lub prawdopodobnej upadłości tej instytucji”. Poza tym, jakiegokolwiek oparcia w dyrektywie nie znajduje wprowadzenie możliwości przejmowania banków spółdzielczych za to, że nie są członkami zrzeszenia.

Także w przypadku drugiej ustawy, dającej BFG dodatkowe możliwości zaostrzania wymogów kapitałowych, można mówić o nadinterpretacji wytycznych zawartych w prawie unijnym. Problem ten podnosiła zresztą sama KNF (w piśmie Przewodniczącego KNF z dnia 27 lutego 2018 r. do Ministra Finansów).

Ponadto, prace nad pierwszą z ustaw rodzą podejrzenie tzw. „bezprawia legislacyjnego”, czyli naruszenia wymogów procesu legislacyjnego. Poprawki umożliwiające realizację „planu Zdzisława” zostały zgłoszone wieczorem tego samego dnia, w którym właściciel Idea Banku złożył w prokuraturze zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Przewodniczącego KNF. Pomimo zastrzeżeń Biura Legislacyjnego Sejmu, ustawa wraz z poprawkami została uchwalona w ciągu 2 dni – na 4 dni przed ujawnieniem prawdopodobnej korupcji w KNF przez media. Na szybkie przyjęcie poprawek nalegały Ministerstwo Finansów oraz KNF, której Przewodniczący wysyłał do Ministerstwa Finansów pismo z prośbą o ich pilne procedowanie.

Wymogi procesu legislacyjnego zostały prawdopodobnie naruszone nie tylko w Sejmie, ale i na wcześniejszym etapie – w rządzie. Projekt ustawy został przyjęty i skierowany do Sejmu bez uzgodnień, konsultacji i opiniowania. Nie ma po ich treści śladu w systemie RCL (za wyjątkiem krótkich uwag wygłoszonych na komitecie stałym RM). Jest to niezgodne z Ustawą o Radzie Ministrów, a przede wszystkim wydanym na jej podstawie Regulaminem pracy Rady Ministrów. Dokumenty dotyczące opiniowania i uzgodnień zostały usunięte z systemu lub nigdy do niego nie były wgrane. W szczególności w systemie nie ma śladu po dokumencie z decyzją o zgodzie na skierowanie do uzgodnień międzyresortowych dokumentu projektu ustawy w toku rządowego procesu legislacyjnego w terminie krótszym niż siedem dni. Decyzję taką może podjąć wyłącznie premier i musi to uzasadnić.

Konstytucja stanowi, że „bezprawie legislacyjne” może być podstawą do postawienia premiera lub odpowiadających za nie ministrów przed Trybunałem Stanu. Ale ta władza nie przejmuje się Konstytucją. Z kolei ewentualne szkody, jakie treść ustawy przyjętej z naruszeniem procedury legislacyjnej może wywołać, mogą być podstawą do występowania z roszczeniami odszkodowawczymi względem Skarbu Państwa. Ta władza jednak nie zawraca sobie głowy takimi detalami.

Niemniej to, że te trzy grzechy wyszły na jaw, zupełnie sparaliżowało nadzór finansowy. Dzisiaj Idea Bank jest niewiele wart, ale w lutym był wyceniany prawie trzy razy wyżej, a w sierpniu 2017 roku blisko dziewięć razy wyżej. Władza waha się więc, czy dokończyć „plan Zdzisława” i przejąć bank za bezcen, czy – przeciwnie – przepłacać i za pieniądze podatników uniknąć międzynarodowego skandalu (próba wymuszenia łapówki przez Przewodniczącego KNF pod groźbą przejęcia banku za złotówkę była szeroko opisywana przez „Financial Times). Ani bezpieczeństwem depozytów, ani kosztami dla podatników rządzący się nie przejmują. Bo wszystko podporządkowują rachunkowi partyjnemu.

Tak nie może działać państwo. Przed Polakami – wielki wybór: już 26 maja oraz jesienią.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020