• @andrzej_rzonca

Dług publiczny a reguły fiskalne


Wciąż jeszcze mamy dobrą koniunkturę. Tymczasem dług publiczny przekroczył bilion złotych. Zamiast przygotować się na chude lata, beztrosko konsumujemy.

Zaciąganie długu pozwala państwu „dzisiaj” wydać „jutrzejsze” dochody z podatków. Ale kiedy nadchodzi ‘jutro’, okazuje się, że uzyskane właśnie dochody państwo wydało już ‘wczoraj’ i teraz musi za to zapłacić – znaleźć środki przynajmniej na część odsetek od długu. Dlatego przez wiele lat równowagę między wydatkami a dochodami państwa uznawano za coś normalnego, a deficyt fiskalny – za stan anormalny (dokładnie takiego określenie użyto do oceny deficytu w jednym z podręczników do finansów publicznych w XIX wieku).

Niechęć ekonomistów do deficytu i jego rezultatu – długu publicznego nie oznaczał, że państwa się nie zadłużały. Przeciwnie – dług publiczny często osiągał bardzo wysokie rozmiary. Na przykład w Wielkiej Brytanii w 1820 roku sięgał on 132% PKB. Ale państwo zazwyczaj nie zaciągało długu w „normalnych” czasach. Dług publiczny powstawał w czasie wojen, kiedy wydatki publiczne wzrastały nawet kilkukrotnie, albo w okresach innych katastrof (np. powodzi, zarazy itp.), gdy gwałtownie spadały wpływy państwa z podatków. Wspomniany dług Wielkiej Brytanii był wynikiem wojen z Francją rządzoną przez Napoleona. W „normalnych” czasach rządy starały się utrzymywać równowagę między wydatkami publicznymi a dochodami z podatków. Przez cały XIX wiek kwota długu publicznego w Wielkiej Brytanii utrzymywała się na poziomie około 600 mln funtów. Państwo brytyjskie, jeśli zaciągało nowe długi, to szybko je spłacało. Rozwój gospodarczy sprawiał zaś, że dług odziedziczony po wojnach napoleońskich stopniowo się zmniejszał w porównaniu do rozmiarów gospodarki – w 1900 roku spadł poniżej 30% PKB. Można powiedzieć, że Wielka Brytania wyrosła wtedy z długu publicznego.

Po wybuchu globalnego kryzysu finansowego, w większości krajów dramatycznie urósł dług publiczny. W wielu krajach, zwłaszcza wysoko rozwiniętych, osiągnął on poziomy nie mające precedensu w czasach pokoju. Nadmierne zadłużenie to problem nie tylko Grecji, choć tam szczególnie mocno ujawniły się jego destrukcyjne skutki. Dług publiczny w tak ważnych gospodarkach dla sytuacji ekonomicznej na świecie jak Francja, Włochy, Japonia czy Stany Zjednoczone jest bliski 100% PKB lub wyższy.

Wbrew obiegowym opiniom ten gigantyczny dług nie wynika z wysokich kosztów ratowania banków. Koszty te, z wyjątkiem nielicznych krajów, takich jak Irlandia, czy Islandia, nie przekraczały kilkunastu proc. PKB. Zasadniczym źródłem przyrostu długu publicznego była ekspansywna polityka fiskalna. Taki charakter miała ona na wiele lat przed globalnym kryzysem finansowym. Deficyty fiskalne rosły w okresach spowolnienia lub recesji, natomiast w okresach dobrej koniunktury nie były wystarczająco silnie ograniczane. Zarazem na skutek spowolnienia długofalowego tempa wzrostu gospodarczego dany deficyt implikował zbieganie długu publicznego w relacji do PKB do coraz wyższych poziomów. W następstwie kryzysu deficyt, już wyjściowo wysoki, dramatycznie się powiększył zarówno na skutek działania automatycznych stabilizatorów, jak i w rezultacie programów stymulacji fiskalnej, uruchomionych przez wiele rządów w odpowiedzi na kryzys. Z kolei wątłość ożywienia w następnych latach powstrzymywała rządy przed redukcją deficytu, co łącznie prowadziło do szybkiego i systematycznego powiększania się relacji długu publicznego do PKB. Za sprawą rozrzutności obecnego rządu (który zarazem też na inne sposoby osłabia długofalowy wzrost), ten zły scenariusz może się powtórzyć w Polsce – kiedy nadejdzie najbliższe spowolnienie.

Dług publiczny i – jego źródło – deficyt fiskalny rodzą koszty dla długofalowego wzrostu gospodarczego za pośrednictwem pięciu głównych kanałów. Po pierwsze, oznaczają wyższe podatki w przyszłości. Zarazem mogą pogorszyć strukturę podatków. Pogłębiają bowiem nierówności w dochodach między bogatymi a biednymi. Odsetki od długu trafiają tylko do posiadaczy obligacji skarbowych, czyli generalnie osób zamożnych, a podatki na ich sfinansowanie obciążają wszystkich. Ten wzrost nierówności dostarcza z kolei rządzącym uzasadnienia do podnoszenia podatków od dochodu lub majątku, osłabiających bodźce do pracy, podnoszenia kwalifikacji, oszczędzania i do innowacji. Po drugie, dług i deficyt pogarszają strukturę wydatków publicznych. Z jednej strony, odsetki od długu publicznego wypychają w pierwszym rzędzie wydatki potencjalnie prorozwojowe – na infrastrukturę, badania naukowe, czy edukację. Z drugiej strony, deficyt fiskalny ułatwia kierowanie publicznych pieniędzy na cele, które nie przynoszą korzyści społeczeństwu jako całości. Po trzecie, deficyt pochłania prywatne oszczędności, które mogłyby finansować inwestycje przedsiębiorstw. Zarazem jeśli skutkuje wysokim długiem publicznym, to zwiększa niepewność co do przyszłych ciężarów podatkowych i stabilności gospodarki, a niepewność nie sprzyja inwestowaniu. Po czwarte, dług i deficyt wywołują przypływy i odpływy zagranicznego kapitału portfelowego, co powoduje wahania kursu, utrudniające wymianę międzynarodową i – w efekcie – transfer technologii z zagranicy. Po piąte, czasem kończą się kryzysem.

Jednak dany dług publiczny i deficyt nie wszędzie mają takie same skutki. Ich negatywny wpływ na wzrost gospodarki najsilniej ujawnia się w krajach, które charakteryzują się: (1) wysokim udziałem wynagrodzenia kapitału w dochodzie, (2) niską stopą oszczędności krajowych, (3) znaczącymi barierami utrudniającymi podmiotom gospodarującym dostosowywanie oszczędności do zmian deficytu, (4) rozdętymi wydatkami publicznymi, (5) niskim dochodem na mieszkańca, (6) słabą ochroną praw wierzycieli, (7) dużą podatnością na wstrząsy, (8) silnym uzależnieniem od napływu oszczędności z zagranicy, (9) wysokim odsetkiem zadłużenia w walutach obcych i o bliskich terminach zapadalności, (10) złą historią jako dłużnicy, oraz (11) powolnym wzrostem PKB.

Polska gospodarka ma przynajmniej 8 spośród owych cech nasilających negatywny wpływ długu i deficytu na wzrost gospodarki. Z tego też względu ważnym elementem polityki gospodarczej nakierowanej na przyspieszenie tempa wzrostu gospodarki powinno być zbudowanie mechanizmów zabezpieczających kraj przed narastaniem długu publicznego. Takie zabezpieczenie mogą zapewnić reguły fiskalne.

W ekonomii rozumie się przez nie trwałe ograniczenie polityki fiskalnej polegające na nałożeniu zwykle numerycznego limitu na wybraną wielkość fiskalną. Ze względu na zmienną, której dotyczy ograniczenie, wyróżniamy reguły: długu publicznego, salda fiskalnego (ogólnego, pierwotnego – czyli skorygowanego o koszty obsługi długu publicznego, lub strukturalnego, tj. oczyszczonego ze skutków wahań koniunktury i czynników jednorazowych), wydatkowe i dochodowe (mogące określać zarówno minimalny, jak i maksymalny pułap dochodów, jak również ograniczać swobodę wykorzystania nadzwyczajnych dochodów).

Reguły fiskalne wprowadza się w trzech głównych celach: po pierwsze, utrzymania długu publicznego na bezpiecznym poziomie; po drugie, rozwiązania problemu procykliczności polityki fiskalnej, czyli nasilania przez nią cyklicznych wahań koniunktury; oraz, po trzecie, hamowaniu rozrostu fiskalnej pozycji państwa, mierzonej wydatkami publicznymi w relacji do PKB.

Poszczególne reguły fiskalne pozwalają zrealizować owe cele w różnym stopniu. Regułą fiskalną najbardziej skuteczną w utrzymywaniu długu publicznego na bezpiecznym poziomie są reguły długu publicznego (mające najczęściej formę limitu zadłużenia w relacji do PKB). Ich podstawową słabością, podobnie jak reguł salda fiskalnego (ogólnego i pierwotnego) i reguł dochodowych, jest potencjalne wzmacnianie procykliczności polityki fiskalnej. Antycyklicznej polityce fiskalnej sprzyjają natomiast reguły salda strukturalnego, reguły wydatkowe oraz reguły nadzwyczajnych dochodów. Z kolei hamowaniu rozrostu fiskalnej pozycji państwa służą reguły wydatkowe i dochodowe (jeśli określają maksymalny pułap dochodów lub utrudniają wydatkowanie nadzwyczajnych dochodów).

Jako że reguły fiskalne w różnym stopniu pozwalają zrealizować cele, z których każdy jest pożądany, kraje wprowadzają coraz bardziej złożone reguły. Zmniejsza to przejrzystość/zrozumiałość reguł fiskalnych, co z kolei ogranicza możliwości społecznej kontroli nad ich przestrzeganiem. Najbardziej przejrzyste/zrozumiałe są reguły długu publicznego oraz – choć w nieco mniejszym stopniu – reguły ogólnego salda fiskalnego. Najmniej przejrzyste/zrozumiałe natomiast są reguły salda strukturalnego.

Żeby reguły fiskalne były skuteczne, ich złamanie (omijanie) musi być politycznie bardziej kosztowne niż ich przestrzeganie. Wynika stąd, że ich skuteczność jest powiązana, z jednej strony, z ich zdolnością do łagodzenia procykliczności polityki fiskalnej, a z drugiej strony, z ich przejrzystością/zrozumiałością. Badania wskazują, że w praktyce większe znaczenie ma ten pierwszy czynnik. W rezultacie, reguły wydatkowe i salda strukturalnego są rzadziej uchylane niż inne reguły, w szczególności reguły długu publicznego.

Na skuteczność reguł fiskalnych mają wpływ także umocowanie w prawie oraz dotkliwość sankcji za ich naruszenie. Reguły fiskalne powinny być możliwie silnie umocowanie w prawie, najlepiej w Konstytucji, jakkolwiek takie umocowanie ogranicza możliwości przeglądu i poprawy ich konstrukcji. Niemniej można wskazać kraje, w których reguły były (lub nadal są) oparte jedynie na umowie politycznej, a mimo tak słabego umocowania, okazały się skuteczne. Należą do nich Dania, Holandia, czy Szwecja. Sankcje za nieprzestrzeganie reguł powinny być możliwie precyzyjnie określone. Mogą być one jedynie reputacyjne. Tak jest w krajach skandynawskich. Ale mogą też nakładać osobistą odpowiedzialność na prowadzących politykę fiskalną. Taki charakter nadano im w Brazylii.

Trzeba mieć świadomość, że reguły fiskalne nie tylko przynoszą korzyści, ale też rodzą koszty. Przede wszystkim ograniczają elastyczność polityki fiskalnej, czyli możliwości jej dostosowania do zmieniającej się sytuacji gospodarczej, w tym koniunktury. Aby zmniejszyć te koszty, potrzebne jest określenie warunków, w których możliwe jest czasowe odstąpienie od danej reguły. Jednocześnie warunki te muszą mieć wyjątkowy charakter, jeśli nie chce się podważyć wiarygodności reguł.

Poza tym, jeśli rządzący nie są postrzegani jako konserwatywni fiskalnie, reguły mogą paradoksalnie nasilać problem niespójności dynamicznej polityki zrównoważonego budżetu. Ich złamanie daje bowiem możliwości zaskoczenia podmiotów gospodarujących stymulacją fiskalną. Skutkiem nasilenia niespójności dynamicznej polityki zrównoważonego budżetu jest zaś większy deficyt fiskalny w równowadze i – w efekcie – wyższym poziom długu publicznego. Trzeba przy tym dodać, że ocena stopnia konserwatyzmu fiskalnego rządzących może być uzależniona od ostrości reguł fiskalnych. Bardzo ambitne reguły mogą być postrzegane jako niewiarygodne, jeśli za prowadzenie polityki fiskalnej nie będą odpowiadać osoby bardzo konserwatywne fiskalnie.

Innym potencjalnym kosztem reguł fiskalnych jest pogorszenie struktury wydatków publicznych. Wysiłki, aby ich nie naruszyć, mogą prowadzić do ograniczania wydatków inwestycyjnych. Taki ich efekt uboczny występuje szczególnie często w gospodarkach wschodzących.

Kolejnym ryzykiem jest zmniejszenie przejrzystości finansów publicznych. Materializuje się ono, jeśli rządzący, nie zamierzając faktycznie przestrzegać reguł, a jednocześnie nie chcąc ich formalnie złamać, uciekają się do kreatywnej księgowości.

Doświadczenie międzynarodowe wskazuje, że reguły fiskalne mogą wspierać naprawę finansów publicznych. Tak stało się np. w krajach skandynawskich, Szwajcarii czy w Chile. Zwykle jednak ich nie zapoczątkowują. Sekwencja polegająca na poprzedzeniu wprowadzenia reguł fiskalnych przez rozpoczęcie naprawy finansów publicznych sprzyja wiarygodności reguł. Niezachowanie takiej sekwencji zazwyczaj świadczy o niedostatecznej determinacji rządzących do uporządkowania finansów publicznych, a w konsekwencji kończy się złamaniem reguł. Nie da się nadać wiarygodności regułom fiskalnym bez silnego zobowiązania politycznego do dbania o stan finansów publicznych. Natomiast przyjęcie tej sekwencji pozwala utrwalić korzyści z naprawy finansów publicznych.

Z doświadczeń międzynarodowych można więc wyciągnąć następujący wniosek. Nawet gdyby obecny rząd chciał wzmocnić reguły fiskalne, to nie byłby w stanie tego zrobić, bo pogarszał stan finansów publicznych, zamiast je naprawiać. Wzmocnieniem reguł skutecznie będzie mógł się zająć dopiero następny rząd. Wpierw jednak powinien wykazać się determinacją w naprawie finansów publicznych. Temu, jak mógłby wzmocnić reguły fiskalne, poświęcę jeden z najbliższych komentarzy.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020