• @andrzej_rzonca

Jak wzmocnić reguły fiskalne w Polsce


Polska należała do prekursorów stosowania reguł fiskalnych. W 1997 roku w Konstytucji określono limit dla państwowego długu publicznego na poziomie 60% PKB. Postanowiono w niej, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których ten limit zostałby przekroczony. W praktyce oznacza to, że w finansach publicznych nie może być żadnego deficytu, jeśli groziłby on wzrostem państwowego długu publicznego powyżej 60% PKB.

Jest to najważniejsza z reguł fiskalnych obowiązujących w Polsce. Przyniosła ona już korzyści naszemu krajowi. Wraz z procedurami ostrożnościowymi i sanacyjnymi, określonymi w Ustawie o finansach publicznych, dwukrotnie doprowadziła do istotnych oszczędności w budżecie: na początku lat dwutysięcznych oraz po wybuchu kryzysu zadłużeniowego na peryferiach strefy euro. Bez niej Polska byłaby krajem dużo bardziej zadłużonym.

Wadą limitu długu publicznego, o czym pisałem w poprzednim komentarzu, jest to, że nie jest on wiążącym ograniczeniem dla ekspansywnej polityki fiskalnej w okresie dobrej koniunktury. Jeśli wymusza zacieśnienie polityki fiskalnej, to po pogorszeniu koniunktury, a to grozi nadaniem polityce fiskalnej procyklicznego charakteru (czyli takiego, który nasila cykliczne wahania koniunktury).

Żeby ograniczyć to ryzyko, w 2013 roku wprowadzono stabilizującą regułę wydatkową. Ma ona zmniejszyć deficyt fiskalny do poziomu spójnego ze średniookresowym celem budżetowym (MTO), który przyjmuje każde państwo członkowskie Unii Europejskiej. Dla Polski wynosi on 1% PKB. Reguła ta wypełnia wymóg, nałożony na kraje Unii Europejskiej przez tzw. Pakt fiskalny, zapisanie w prawie krajowym automatycznego mechanizmu powrotu do MTO. Konstrukcja reguły odpowiada benchmarkowi wydatkowemu z prewencyjnej części Paktu Stabilności i Wzrostu. Przewiduje on ograniczenie rocznego tempa wzrostu wydatków publicznych innych niż koszty obsługi długu oraz wydatki finansowane z funduszy unijnych lub związane z cyklicznymi zmianami bezrobocia, do poziomu średniookresowego tempa wzrostu gospodarki, poza przypadkiem, w którym deficyt fiskalny przekracza MTO. W takiej sytuacji dynamika wydatków powinna być o 1 pkt proc. niższa od średniookresowego tempa wzrostu gospodarki.

W stabilizującej regule wydatkowej uwzględniono więcej możliwych korekt. Dynamika wydatków jest korygowana, po pierwsze, o minus dwa punkty procentowe, jeśli deficyt fiskalny (po wyłączeniu kosztów reformy emerytalnej), przekracza 3% PKB lub dług publiczny 48% PKB. Po drugie, korekta wynosi minus półtora punktu procentowego, jeżeli deficyt nie przekracza 3% PKB, a dług publiczny mieści się w przedziale od 43 do 48% PKB, zaś prognozowana dynamika PKB nie jest mniejsza o więcej niż dwa punkty procentowe od wskaźnika średniookresowej dynamiki PKB, albo jeśli deficyt nie przekracza 3% PKB, a dług publiczny 43% PKB, zaś prognozowana dynamika PKB nie jest mniejsza o więcej niż dwa punkty procentowe od wskaźnika średniookresowej dynamiki PKB, ale suma przeszłych odchyleń deficytu od MTO przekracza 6% PKB. Po trzecie, korekta wynosi plus półtora punktu procentowego, jeżeli deficyt nie przekracza 3% PKB, a dług publiczny 43% PKB, zaś prognozowana dynamika PKB nie jest większa o więcej niż dwa punkty procentowe od wskaźnika średniookresowej dynamiki PKB, natomiast suma przeszłych odchyleń deficytu od MTO jest mniejsza od minus 6% PKB.

Jak widać, uwzględniony w stabilizującej regule wydatkowej mechanizm korekty wydatków bierze pod uwagę, z jednej strony, wahania koniunktury, a z drugiej strony, przeszłe odchylenia deficytu od MTO. Tym samym, reguła, z jednej strony, pozwala unikać procyklicznej polityki fiskalnej, a z drugiej strony, nie poddaje się łatwym manipulacjom (rządzący muszą „zapłacić” za ewentualne manipulacje odpowiednio niższą dynamiką wydatków w następnych latach).

Reguła daje możliwość zwiększenia udziału wydatków publicznych w PKB. Warunkiem takiego zwiększenia jest jednak odpowiednie podniesienie dochodów publicznych: podatków lub składek na ubezpieczenie społeczne, czyli zachowanie stabilności finansów publicznych.

Podobnie jak wspomniane wcześniej procedury ostrożnościowe, stabilizująca reguła wydatkowa nie obowiązuje w przypadku wprowadzenia stanu wojennego, wyjątkowego, albo klęski żywiołowej na terenie całego kraju. Bez takiej klauzuli wyjścia, reguła prawdopodobnie byłaby zlikwidowana przy zaistnieniu wymienionych okoliczności. Polityczne koszty jej likwidacji byłyby bowiem zapewne niższe niż jej zachowania.

Przed wprowadzeniem stabilizującej reguły wydatkowej, tzn. w latach 2011-2013, obowiązywała tzw. dyscyplinująca (tymczasowa) reguła wydatkowa. Zgodnie z tą regułą w okresie, w którym Polska była objęta unijną procedurą nadmiernego deficytu, elastyczne wydatki budżetu (czyli w praktyce ich niewielka część) mogły rosnąć co najwyżej w tempie przekraczającym inflację o 1 pkt proc. Stabilizująca reguła wydatkowa dotyczy wielokrotnie większego zakresu wydatków publicznych. Obejmuje ona 90% z nich. Nie dotyczy jedynie wydatków finansowanych ze środków unijnych (ale obejmuje wkład własny) oraz wydatków takich instytucji jak np. uczelnie publiczne, instytucje kultury, przedsiębiorstwa państwowe lub samorządowe, instytucje gospodarki budżetowej, agencje wykonawcze, czy samorządowe zakłady budżetowe. Tak szeroki zakres przedmiotowy i podmiotowy wydatków objętych regułą silnie zawęża możliwości obchodzenia jej przez przerzucanie wydatków między jednostkami sektora finansów publicznych.

Od 2016 roku w regule zamiast inflacji pojawił się cel inflacyjny. Jego uwzględnienie w regule teoretycznie powinno nadać polityce fiskalnej kształt wspierający jego realizację (z tego powodu w 2007 roku sam postulowałem ujęcie go w regule wydatkowej). Jednak w praktyce wprowadzono go do reguły, aby móc podnieść poziom wydatków w 2016, a także w kolejnych latach. W zmienionej formule zrezygnowano bowiem z korekty ex post błędu prognozy inflacji. W efekcie, zawyżenie wydatków przy inflacji poniżej celu jest przenoszone na kolejne lata. Nie byłby to problem, gdyby były spełnione trzy warunki. Po pierwsze, cel inflacyjny był realizowany w sposób symetryczny. Po drugie, cel inflacyjny nie był podnoszony przy wysokiej inflacji. Po trzecie, cel inflacyjny pozostał w regule także przy inflacji wyższej od celu. Niestety, o spełnienie trzeciego warunku może być ciężko, zwłaszcza jeżeli cel inflacyjny w regule zmuszałby do oszczędzania inny rząd od tego, któremu ułatwił rozrzutność.

Głównym celem wzmocnienia reguł fiskalnych w Polsce powinno być zaprzestanie zadłużania państwa w warunkach dobrej koniunktury. W tłustych czasach budżet nie powinien wydawać tej części dochodów, które uzyskał jedynie dzięki przejściowo szybszemu wzrostowi gospodarki. Dochody te powinny być odkładane w celu zbudowania poduszki finansowej, z której byłby finansowany ubytek dochodów obywateli, gdy pogorszy się światowa koniunktura gospodarcza.

Taka zmiana w sposobie prowadzenia polityki fiskalnej jest też potrzebna, żeby Polska była w stanie wypełnić swoje zobowiązania międzynarodowe. Zgodnie z Paktem Stabilności i Wzrostu dług publiczny w kraju członkowskim Unii Europejskiej nie może trwale przekraczać 60% PKB, a deficyt w finansach publicznych – 3% PKB. Żeby nie została przekroczona w szczególności granica deficytu (której naruszenia są ostrzej traktowane), w okresie dobrej koniunktury saldo w finansach publicznych musi na tyle się poprawić, żeby powstała w ten sposób przestrzeń fiskalna nie została w pełni zużyta przez działanie automatycznych stabilizatorów w momencie pogorszenia koniunktury. Automatyczne stabilizatory to ta część dochodów publicznych, które rosną, gdy poprawia się koniunktura i maleją wraz z jej pogorszeniem, oraz te wydatki, które maleją w tłustych latach i rosną, kiedy przychodzą lata chude. Przykładem takich dochodów są wpływy z opodatkowania zysków firm, a wydatków – zasiłki dla bezrobotnych.

Trzeba pamiętać, że polska gospodarka jest bardzo wrażliwa na zmiany koniunktury na świecie. Udział eksport w PKB zbliża się do połowy i przekracza unijną średnią. Średnia ta skądinąd jest trudno osiągalna dla gospodarek spoza UE. Dotyczy to nawet małych gospodarek, jak Norwegia, czy uchodzących za silnie zależne od eksportu, jak Korea Południowa. Ta ostatnia ma co prawda udział eksportu w PKB nieco wyższy od średniej unijnej, ale niższy niż Polska.

Stabilizująca reguła wydatkowa umożliwia przygotowanie się na chude lata w okresie dobrej koniunktury, ale nie może być obchodzona. Obecny rząd ją obchodzi, zawyżając dochody z uszczelnienia systemu podatkowego. W ten sposób podnosi limit wydatków ponad wynikający z długookresowego tempa wzrostu gospodarki. W tłustych latach ich sfinansowanie nie rodzi problemów, bo budżet jest wtedy zasilany przez nadzwyczajne dochody. Ale kiedy koniunktura się pogorszy, dochody te znikną, a wydatki zostaną. Pojawi się wtedy głęboka dziura w finansach publicznych i dług publiczny zacznie szybko narastać. Przypomnę, że takie fatalne następstwa przyniosły poprzednie rządy PiS. Nie było wtedy co prawda stabilizującej reguły wydatkowej, ale z drugiej strony, psucie finansów publicznych trwało tylko dwa lata, a nie cztery.

Żeby utrudnić obchodzenie stabilizującej reguły wydatkowej, opozycja dwa lata temu złożyła w sejmie projekt ustawy, która powierza Radzie Polityki Pieniężnej ocenę, jaka część ze wzrostu dochodów publicznych pochodzi z uszczelnienia i można ją wydać, a jaka jest wynikiem jedynie dobrej koniunktury i, zamiast powiększać limit wydatków, powinna być zaoszczędzona na gorsze czasy. Niezależność RPP jest chroniona przez Konstytucję. Organ ten powinien więc być odporny na polityczne presje. Już dzisiaj jest on zobowiązany do przygotowywania „Opinii do Ustawy budżetowej”. Wystarczy podnieść znaczenie tej opinii.

Alternatywą wobec podniesienia znaczenia „Opinii do Ustawy budżetowej” sporządzanej przez RPP, mogłoby być powołanie Rady Fiskalnej. Podobne Rady funkcjonują w rosnącej liczbie krajów. Utworzyły ją np. Niemcy po ustanowieniu własnej reguły fiskalnej. Jej powołanie przewidują regulacje Unii Europejskiej (zob. Dyrektywę 2011/85/EU), jakkolwiek nie wykluczają one nadania kompetencji takiej Rady już funkcjonującym organom, w szczególności RPP. Zarazem regulacje te są ściśle wiążące wyłącznie dla krajów członkowskich strefy euro; kraje spoza strefy euro nie mają obowiązku tworzyć Rad Fiskalnych).

Rok temu opozycja przedstawiła jeszcze inny sposób na wzmocnienie stabilizującej reguły wydatkowej. Zaproponowała, żeby przyjąć za MTO nie deficyt na poziomie 1% PKB, a równowagę między dochodami i wydatkami publicznymi, oraz wprowadzić formułę systematycznie obniżającą progi ostrożnościowe dla długu publicznego. Średniookresowy cel budżetowy na poziomie 0% PKB nie byłby niczym nadzwyczajnym w Unii Europejskiej. Na przykład w Szwecji zasadniczym elementem ram fiskalnych obowiązującym od wielu lat jest nadwyżka strukturalna na poziomie 1% PKB.

Można byłoby pójść o krok dalej niż zaproponowała opozycja i wprowadzić formalny zakaz uchwalania ustawy budżetowej z deficytem w okresie dobrej koniunktury. Zakaz ten może mieć postać podobną do reguły salda, obowiązującej w Szwajcarii od 2003 r. Reguła ta stanowi, że limit wydatków podsektora centralnego na następny rok nie może przekroczyć jego dochodów przemnożonych przez relację produktu potencjalnego do PKB prognozowaną na dany rok. Dla zapewnienia spójności między regułą salda a obowiązującą stabilizująca regułą wydatkową należałoby przyjąć zasadę, że wydatki publiczne nie mogą przekraczać mniejszego z poziomów implikowanych przez te reguły.

Oczywiście, nie da się (ani nawet nie powinno się próbować) usunąć deficytu w finansach publicznych (po wyeliminowaniu skutków wahań koniunktury) w ciągu jednego roku po zmianie władzy. Należałoby, wzorując się na Niemczech, przyjąć pewien okres przejściowy na wyeliminowanie deficytu (po oczyszczeniu ze skutków wahań koniunktury). Długość tego okresu przejściowego powinna zależeć od stanu finansów publicznych w momencie przejęcia władzy. W Niemczech reguła salda strukturalnego zaczęła obowiązywać w 2011 r. Czas na dostosowanie salda strukturalnego do poziomu docelowego określono na 2016 r. w przypadku podsektora centralnego (-0,35% PKB) oraz na 2020 r. w przypadku podsektora lokalnego (0% PKB), jakkolwiek zaznaczono, że może on ulec skróceniu.

Inną propozycją do rozważenia jest dostosowanie maksymalnego tempa wzrostu wydatków publicznych, wynikającego ze stabilizującej reguły wydatkowej, do poziomu spójnego ze wzrostem gospodarki według wieloletnich prognoz, tj. skorygowanie go w dół przynajmniej o jeden pkt proc. Owa korekta powinna obowiązywać przynajmniej dopóty, dopóki ich relacja do PKB nie zbliży się do 35% PKB, tj. do poziomu występującego w Szwajcarii. Taka relacja znacząco wzmocniłaby systematyczne siły wzrostu, gdyż tworzyłaby przestrzeń do istotnego obniżenia opodatkowania, w szczególności dochodów z pracy, a zwłaszcza niskich zarobków. Warto nadmienić, że relacja ta byłaby nadal nieco wyższa od tej, która jest wskazywana w literaturze jako wystarczająca do wypełniania przez państwo jego podstawowych zadań oraz utrzymania rozsądnych wydatków socjalnych. Jeżeli natomiast nie zabezpieczy się finansów publicznych przed spowolnieniem wzrostu gospodarki, na które wskazują wieloletnie prognozy, to wzrost podatków, którym się to skończy, pogłębi owo spowolnienie, a tym samym zawęzi możliwości zwiększania wydatków publicznych. Bez wzrostu gospodarki i one nie będą mogły rosnąć, i temu trzeba zapobiec.

Planem minimum, jeśli chodzi o stabilizującą regułę wydatkową, powinno być usunięcie tej z możliwości korekty wynikającego z niej limitu wydatków, która pozwala zwiększać wydatki publiczne w tempie wyższym niż średniookresowa dynamika PKB, jeżeli w przeszłości saldo fiskalne było łącznie o 6% PKB wyższe niż MTO. Poza tym, w miejsce celu inflacyjnego należałoby wprowadzić minimum z dwóch parametrów: celu inflacyjnego oraz wskaźnika inflacji o konstrukcji podobnej do uwzględnionego w regule wskaźnika średniookresowej dynamiki PKB. Wreszcie, należałoby zrezygnować z wprowadzonej przez PiS możliwości powiększania limitu wydatków budżetu o jednorazowe wpływy.

Dodatkowym wzmocnieniem dyscypliny fiskalnej mogłoby być wprowadzenie, wzorem takich krajów, jak Holandia, czy Finlandia, zasady, zgodnie z którą rząd po rozpoczęciu kadencji ogłaszałby limit wydatków na cztery lata, którego następnie nie mógłby przekroczyć, nawet gdyby koniunktura gospodarcza okazała się korzystniejsza od przewidywań z okresu ogłaszania limitu. Poziom wydatków w poszczególnych latach powinien być nie większy niż wynikający ze stabilizującej reguły wydatkowej. Takie wzmocnienie ram fiskalnych mogłoby przyjąć formę podniesienia rangi Wieloletniego Planu Finansowego Państwa.

Jednak żeby ustalanie wieloletnich limitów wydatków sprzyjało dyscyplinie fiskalnej, trzeba byłoby najpierw rozwiązać problem nadmiernego optymizmu prognoz nominalnego PKB i dochodów sektora finansów publicznych, sporządzanych w Ministerstwie Finansów, zwłaszcza na okres wykraczający poza rok budżetowy. Receptę na to dają Frankel i Schreger, o czym pisałem w komentarzu z lipca 2016 roku. Postulują oni, żeby rząd przygotowując budżet, jak również Wieloletni Plan Finansowy Państwa, był zobligowany do sięgania po prywatne prognozy. W polskich warunkach mogłaby to być np. mediana z prognoz profesjonalnych prognostów biorących udział w ankiecie NBP. Budżet nie powinien być oparty na niej, a na prognozach własnych Ministerstwa Finansów tylko wówczas, gdy byłyby one od niej bardziej pesymistyczne. To zapewniłoby odpowiedni poziom konserwatyzmu przy konstruowaniu budżetu.

Wśród innych pożądanych zmian należy wymienić:

- usunięcie różnic w krajowej definicji długu publicznego w stosunku do definicji Eurostatu;

- wprowadzenie zakazu udzielania pożyczek i kredytów przez budżet państwa innym jednostkom sektora finansów publicznych na okres wykraczający poza rok budżetowy;

- wzmocnienie drugiej procedury ostrożnościowej i sanacyjnej w sposób odpowiadający normie konstytucyjnej dotyczącej limitu długu publicznego – tzn. gwarantujący nienaruszenie tego limitu.

Zaprzestanie zadłużania państwa w okresie dobrej koniunktury usunęłoby najpoważniejsze obecnie zagrożenie dla stabilności polskiej gospodarki. Zarazem i na inne sposoby służyłoby wzmocnieniu długofalowego wzrostu polskiej gospodarki. Wielokrotnie o tym pisałem – ostatni raz w poprzednim komentarzu. Za wzmacnianie reguł fiskalnych i – w efekcie – finansów publicznych powinniśmy zabrać się natychmiast po jesiennych wyborach. Coraz więcej sygnałów wskazuje, że dobra koniunktura na świecie ma się ku końcowi. Oby znowu nie trzeba było przywracać dyscypliny fiskalnej dopiero wtedy, gdy nadejdą chude lata. Byłby to już trzeci taki przypadek od odzyskania wolności w 1989 roku. Dwa poprzednie powinny nas nauczyć, że odwlekanie niezbędnej kuracji finansów publicznych drogo kosztuje: i władzę, i tych, którzy korzystają z wydatków państwa, i tych, którzy na nie łożą, czyli podatników; jednym słowem: wszystkich.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020