• @andrzej_rzonca

Skąd się bierze luka w VAT?


Przez cztery lata luka w VAT była pałką do okładania opozycji. Rządowa propaganda niemal każdego dnia insynuowała, że opozycja przyzwalała na wyłudzenia VAT. Budżet miał na tym stracić w latach 2008-2015 według premiera Morawieckiego 200-250 mld zł. Ale nikogo z opozycji nie przyłapano na współpracy z mafią VAT. Jak natomiast ujawniły wolne media, zalęgła się ona w Ministerstwie Finansów po 2015 roku. Afera Banasia rozbiła w pył rządową narrację o złej opozycji i szlachetnej władzy. Cisza, która chwilowo zapadła, otwarła przestrzeń dla faktów. Oto kilka podstawowych, o których dotychczas nie było dość głośno w debacie publicznej.

Zacznijmy od tego, czym jest luka w VAT. Ta, na której koncentruje się uwaga w debacie, to tzw. compliance gap. Jest ona równa różnicy między faktycznymi wpływami z VAT a ich teoretycznym poziomem, który byłby zrealizowany, gdyby wszyscy podatnicy stosowali się do obowiązującego prawa i w pełni wywiązywali się ze swoich zobowiązań podatkowych. Zwykle wyraża się ją w procentach teoretycznych wpływów.

Wielkość ta nie jest obserwowana. Można ją jedynie szacować. Zazwyczaj robi się to na podstawie danych z rachunków narodowych. W Polsce ta tzw. odgórna metoda (top-down) jest jedyną, którą się stosuje. Wymaga ona przyjęcia setek założeń, ponieważ dane z rachunków narodowych nie pokrywają się idealnie z kategoriami dóbr i rodzajami działalności objętymi preferencjami w VAT.

Tu docieramy do źródeł luki w VAT, czyli tematu tego komentarza. Jest ich co najmniej pięć.

Pierwszym z nich są błędy metodologiczne, których nie sposób uniknąć przy tak dużej liczbie założeń, jak również błędy i niespójności w danych, a co za tym idzie ich okresowe rewizje. Jak poważną odgrywa ono rolę, można sobie uświadomić porównując szacunki luki w VAT dla danego roku z różnych okresów lub różnych ośrodków. Na przykład Komisja Europejska jeszcze w raporcie z 2013 roku oceniała, że luka w Polsce wynosi około 15% teoretycznych wpływów, czyli mniej więcej tyle, ile obecnie – po latach uszczelniania VAT. Dopiero rok później – w 2014 roku – uznała, że w latach 2009-11 luka ta wynosiła koło 20%, a w 2012 roku przebiła ten poziom. Korekta ta – o ponad 5 pkt proc. w górę – wynikała z bardziej precyzyjnego oszacowania efektywnej stawki VAT obciążającej żywność i napoje. Swoje dołożyły także zmiany w Europejskim Systemie Rachunków Narodowych (zastąpienie ESA 95 przez ESA 2010).

Podobnej skali korekty dotyczą i innych krajów – także takich, których gospodarki nie przechodzą przez głębokie zmiany strukturalne, a sprawność urzędów, w tym w gromadzeniu i przetwarzaniu danych statystycznych, jest stawiana innym za wzór. Na przykład w Szwecji luka w VAT miała być, według szacunków Komisji Europejskiej z 2017 roku, ujemna. Gdyby tak rzeczywiście było, oznaczałoby to, że podatnicy w tym kraju wpłacają do budżetu z tytułu VAT więcej niż wymaga od nich prawo. W 2018 roku zrewidowano jednak te szacunki. Stwierdzono, że i w Szwecji luka istnieje, i wynosi 4% teoretycznych wpływów.

Wróćmy do naszego kraju i porównajmy szacunki luki w VAT sporządzone przez różne ośrodki. O ile według CASE, czy Ministerstwa Finansów luka osiągnęła najwyższy poziom, odpowiednio, w 2012 (27%) lub 2013 roku (26%) i od tamtej pory wyraźnie spada, o tyle według PwC nie widać podobnego postępu – w latach 2012-2016 miała się ona wahać w przedziale 25-30%.

Drugim źródłem luki w VAT są błędy zarówno podatników, jak i administracji skarbowej. Ryzyko ich popełnienia jest tym większe, im bardziej skomplikowany jest system podatku VAT w danym kraju. Poziom jego komplikacji jest z kolei pochodną wprowadzanych do niego odstępstw: ulg, zwolnień i preferencji. Składają się one na tzw. policy gap. Stanowi ona drugi rodzaj luki w VAT, rzadziej dyskutowany. W Polsce należy ona do najwyższych w Europie, bo znaczna część konsumpcji jest objęta stawkami preferencyjnymi. Jeśli tak prosty produkt jak hot dog mógł być u nas przez lata ovatowany na 12 różnych sposobów, to trudno się dziwić, że to, ile właściwie powinno się zapłacić podatku, jest przedmiotem częstych sporów (i, w efekcie, pomyłek; w sporze przecież obie strony nie mogą mieć racji).

Trzecim źródłem luki w VAT są problemy firm z płynnością i ich bankructwa. Część podatników nie reguluje w pełni swoich zobowiązań podatkowych nie z chęci oszukania państwa, a dlatego, że nie jest w stanie tego zrobić – czasowo lub trwale. Podmioty, mające problemy z płynnością, spóźniają się z płatnościami. Bankrutujące przedsiębiorstwa w ogóle ich zaprzestają, a państwo nie jest w stanie ich wyegzekwować. Częstość takich problemów zmienia się wraz z koniunkturą gospodarczą. Nasilają się one w chudych latach, a wygasają w tłustych.

Czwartym źródłem luki są inne efekty związane z cyklem koniunktury. Obejmują one zmiany w zachowaniach podatników. O ile w tłustych latach są oni częściej gotowi interpretować wszelkie wątpliwości na korzyść fiskusa, o tyle w latach chudych, kiedy wielu z nich walczy o przetrwanie, rzadziej mogą sobie na to pozwolić. Mając do wyboru: płacić podatki w takim wymiarze jak wcześniej aż do zamknięcia firmy, albo znaleźć sposób na jego obniżenie i liczyć, że aparat skarbowy tego nie zakwestionuje, często wybierają to drugie.

Tę zależność od stanu koniunktury wyraźnie widać w danych. Według szacunków Ministerstwa Finansów luka w VAT w Polsce była najmniejsza u szczytu poakcesyjnego boomu w 2007 roku. Najsilniej wzrosła w latach 2008-2009 podczas globalnego kryzysu finansowego, a następnie w latach 2012-13 w ostrej fazie kryzysu zadłużeniowego w strefie euro. Od tamtej pory się zmniejsza. Skumulowana skala jej spadku jest największa z dotychczasowych. Niemniej jego przeciętne roczne tempo było wyższe w latach 2004-2007, kiedy wzrost polskiej gospodarki przyspieszył dużo ostrzej niż w ostatnich latach.

Piątym źródłem luki w VAT jest szara strefa i niezgodne z prawem unikanie podatków. Obejmuje ono jednak nie tylko wyłudzenia VAT-u, ale też kupowanie dóbr bez rachunku lub faktury, branie faktur i odliczanie sobie VAT-u od własnej konsumpcji, płacenie napiwków itp. Działalność przestępcza to 20 do 35% luki. Bardziej niż przestępcy i zorganizowane mafie odpowiadają za nią zwykli obywatele, którzy np. chcą taniej wyremontować sobie mieszkanie lub mniej zapłacić za kupowany sprzęt lub usługi.

Dokładają się oni do niej tym bardziej, im większą rolę w danej gospodarce odgrywają mali przedsiębiorcy. Dzieje się tak co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, więcej transakcji ma wówczas charakter spersonalizowany, których warunki łatwiej jest dostosować do preferencji stron. Po drugie, większa część podatników ekonomicznych podatku VAT (czyli głównie konsumentów), którzy zgodnie z definicją takiego podatnika nie powinni odliczać VAT-u, mają taką możliwość, bo są nie tylko konsumentami, ale i przedsiębiorcami. Możliwości rodzą pokusę, a pokusa – nadużycia. Na marginesie, zaostrzenie kar przez obecną władzę podziałało głównie na zwykłych obywateli. Mafie mniej się obawiają sankcji, bo narażone na nie są głównie „słupy”, które nie mają nic do stracenia.

W Polsce mali przedsiębiorcy odgrywają bardzo dużą rolę. Nie powinno więc dziwić, że to JPK-VAT okazał się najskuteczniejszym sposobem na uszczelnienie VAT-u. Za taki uznaje to narzędzie nawet Ministerstwo Finansów, mimo że jego podstawy prawne stworzyła opozycja, a obecna władza ich nie poparła. Do pewnego stopnia też wyjaśnia, dlaczego wciąż nasz kraj nie wypada dobrze pod względem wielkości luki na tle międzynarodowym. W 2016 roku byliśmy na 6 miejscu od końca w zestawieniu krajów UE uporządkowanych od najmniejszej luki do największej, w 2008 roku – na 8 miejscu od końca, a w ub. r. poprawiliśmy się o jedną pozycję (według szacunków Ministerstwa Finansów).

Jest więc jeszcze co uszczelniać, a postęp będzie coraz trudniejszy. Tym ważniejsze jest, żeby dyskusja o luce opierała się na faktach, a nie na kłamliwej propagandzie.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020