• @andrzej_rzonca

Spowolnienie może być głębsze niż przewidują organizacje międzynarodowe


Według wieloletnich prognoz organizacji międzynarodowych spowolnienie wzrostu polskiej gospodarki w nadchodzących latach będzie tak głębokie, że nasz kraj nie ma szans dogonić krajów najzamożniejszych. Co gorsza, około 2040 roku znowu zacznie tracić do nich dystans pod względem dochodu na mieszkańca. Pisałem o tym w komentarzu z 27 grudnia ubiegłego roku.

Jednak owo tracenie dystansu może zacząć się wcześniej i być głębsze, niż przewidują organizacje międzynarodowe. Ich wieloletnie prognozy można określić jako scenariusz status quo. Są one oparte na założeniu braku zarówno wolnorynkowych reform, które wzmocniłyby systematyczne siły wzrostu, jak i dalszych anty-reform, które osłabiłyby te siły lub podwyższyły ryzyko załamania (okresy załamania, choć zwykle są krótkie, to często negatywnie rzutują na przeciętne tempo wzrostu w dłuższej perspektywie).

Przez poprzednie dwie dekady polska gospodarka należała do najbardziej stabilnych w Unii Europejskiej. Przyczyniły się do tego sprawne instytucje stabilizujące – takie, jak niezależny bank centralny, progi ostrożnościowe dla długu publicznego oraz płynny kurs walutowy. Zaostrzenie polityki pieniężnej przerwało w Polsce poakcesyjny boom. Dzięki temu oraz ostrożnej polityce nadzorczej nasz kraj uniknął załamania w czasie globalnego kryzysu finansowego, którego doświadczyła większość nowych krajów członkowskich Unii Europejskiej. W trakcie kryzysu zadłużeniowego w strefie euro reguły fiskalne w naszym kraju zostały uzupełnione o obostrzenia dla zadłużania się samorządów oraz o stabilizującą regułę wydatkową.

O regule tej pisałem w komentarzu z 14 czerwca 2019 roku. Ogranicza ona tempo wzrostu wydatków publicznych w czasie dobrej koniunktury oraz przy wysokim deficycie (powyżej 3% PKB) lub długu publicznym (powyżej 43% PKB). W rezultacie, powinna wydatnie zmniejszyć wrażliwość finansów publicznych na spowolnienie wzrostu gospodarczego. Wrażliwość ta wynika z szybkiego tempa wzrostu wydatków publicznych, na który pozwalał i do którego przyzwyczaił trwający od niemal trzydziestu lat szybki wzrost gospodarki.

Jednak obecna władza na początku poprzedniej kadencji osłabił tę regułę, zastępując inflację celem inflacyjnym w formule wyznaczającej limit wydatków publicznych; następnie systematycznie ją obchodziła, zawyżając dochody budżetu z uszczelnienia systemu podatkowego; a ostatnio zaczęła wypychać dodatkowe wydatki do utworzonych przez siebie podmiotów sektora finansów publicznych, które nie są nią objęte (Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Dróg Samorządowych). Jednocześnie wysyła niepokojące sygnały wskazujące na poważne ryzyko jej dalszego demontażu.

Jakkolwiek ryzyko wystąpienia kryzysu fiskalnego w najbliższym czasie jest śladowe (jeśli w ogóle istnieje), to w przypadku odejścia od stabilizującej reguły wydatkowej może szybko narastać. Doświadczenia międzynarodowe wskazują, że ewentualny kryzys fiskalny mógłby trwale obniżyć PKB na mieszkańca o 5-8%. Prowadziłyby do tego trzy główne mechanizmy. Gospodarka zostałaby odcięta od zagranicznych rynków finansowych. Znacząco wzrosłyby koszty obsługi zadłużenia. Nastąpiłoby ograniczenie wymiany handlowej z zagranicą.

Obecna władza zasiała ziarno innego poważnego wstrząsu: zawirowań w sektorze bankowym. Sektor ten co prawda nie jest u nas przerośnięty i należy do najlepiej skapitalizowanych w Unii Europejskiej. Obie te cechy czynią go jednym z najbezpieczniejszych w Europie. Ale upaństwowienie Alior Banku i Pekao S.A. oraz potencjalne przejęcie kontroli nad mBankiem niebezpiecznie poszerza partyjne władztwo nad polityką kredytową banków. Problem jest dodatkowo nasilany przez podważenie wiarygodności KNF na skutek skandalu korupcyjnego z udziałem jego przewodniczącego. Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że w upartyjnionych bankach często górę bierze kalkulacja polityczna nad rachunkiem ekonomicznym. Skutkiem tego jest kierowanie kredytów na wątpliwe projekty, co z czasem zwiększa ryzyko wystąpienia kryzysu bankowego. Zagrożeń, które powoduje upartyjnienie banków, nie ustrzegły się nawet tak dobrze zorganizowane państwa, jak Niemcy. Złe skutki upartyjnienia banków już ujawniają się i u nas – w spadającej wartości Aliora i Pekao S.A.

Ewentualny kryzys bankowy mógłby obniżyć poziom PKB o 5 do 10%. Firmy i konsumenci musieliby się zmierzyć z poważnymi problemami w dostępie do zewnętrznego finansowania. Najbardziej ucierpiałyby te podmioty, które są od niego najsilniej uzależnione.

Ryzyko załamania gospodarczego jest skądinąd zwiększane przez podatność otoczenia na poważne wstrząsy przy spadku zdolności wielu ważnych gospodarek do radzenia sobie z takimi wstrząsami. Spadek ten wynika, z jednej strony, z niedostatku restrukturyzacji po globalnym kryzysie finansowym na świecie, a z drugiej strony, z wysokiego długu publicznego oraz pozbycia się przestrzeni do konwencjonalnych działań w polityce pieniężnej przez główne banki centralne. Niezależnie od tego, czy w otoczeniu polskiej gospodarki wystąpią poważne wstrząsy, problemy ze wzrostem jej głównych partnerów handlowych, w szczególności strefy euro, będą hamować nasz wzrost gospodarczy.

Z finansami publicznymi wiąże się ryzyko nie tylko załamania, ale i dodatkowego osłabienia systematycznych sił wzrostu. Żeby spowolnienie (o dowolnym źródle) nie doprowadziło do podwyższenia ciężarów podatkowych, które dodatkowo zahamowałoby wzrost gospodarczy, rządzący musieliby natychmiast dostosować wzrost wydatków publicznych do obniżonego tempa wzrostu gospodarczego. Im później nastąpi owo dostosowanie, tym silniej wzrośnie relacja wydatków publicznych do PKB i – w efekcie – podatki. Odwlekanie tego dostosowania nie uchroni przy tym przed nim rządzących. Budżet będzie musiał w końcu stać się dużo bardziej oszczędny, bo bez tego nie da się zatrzymać wzrostu ciężarów podatkowych po spowolnieniu.

Dostosowanie tempa wzrostu wydatków publicznych do wolniejszego wzrostu gospodarki będzie utrudniane przez presję na wzrost wydatków emerytalnych. Komisja Europejska przewiduje, że utrzymają się one na dotychczasowym poziomie około 10% PKB. Ale to wymagałoby zachowania systemu emerytalnego zdefiniowanej składki. Przy obniżonym wieku emerytalnym będzie to jednak właściwie niemożliwe. Według szacunków OECD odsetek kobiet otrzymujących minimalne świadczenie zwiększy się około siedmiokrotnie – do prawie 70%. Według ocen Komisji Europejskiej średnie świadczenie emerytalno-rentowe obniży się z 45% przeciętnego wynagrodzenia w 2020 roku do 27% w 2050 roku, a więc głęboko poniżej poziomu 40% określanego jako minimum przez Międzynarodową Organizację Pracy. Zasięg ubóstwa wśród emerytów podniesie się piętnastokrotnie. Według szacunków GRAPE zagrożonych nim może być nawet 3/4 osób urodzonych po 1975 roku.

Jednocześnie będzie słabła siła polityczna pracujących, a rosła emerytów, jeśli zawczasu nie zostanie znaleziona recepta na zachęcenie Polaków do dłuższej aktywności zawodowej. Spośród krajów Unii Europejskiej odsetek siły roboczej w populacji w latach 2020-2050 silniej niż w Polsce spadnie tylko w Hiszpanii. O ile obecnie jest on w naszym kraju nieco wyższy od średniej (co odzwierciedla to, że polskie społeczeństwo wciąż jest relatywnie młode na tle innych społeczeństw europejskich), o tyle do 2050 roku stanie się czwartym najniższym w Europie. Już na początku lat trzydziestych osoby w wieku emerytalnym lub przedemerytalnym będą stanowić 40% wyborców. W okolicach 2050 roku będą stanowić już większość. Jeśli ograniczą się oni w swoich żądaniach do zachowania bieżącej relacji emerytur do przeciętnego wynagrodzenia, wydatki na emerytury będą musiały wzrosnąć do 2050 roku według szacunków FOR o ponad 6% PKB. Jednocześnie trzeba byłoby ponieść dodatkowy koszt rent rodzinnych (potocznie nazywanych rentami wdowimi). Takie zwiększenie wydatków publicznych na tylko jeden cel i – w efekcie – ciężarów fiskalnych osłabiłoby systematyczne siły wzrostu, co musiałoby pogłębić spowolnienie wzrostu polskiej gospodarki.

Zahamowanie wzrostu lub nawet spadek PKB występowały w wielu gospodarkach przy różnym dochodzie na mieszkańca. Obejmują one również takie kraje, które wcześniej uchodziły za przykłady sukcesu, jak Włochy do lat dziewięćdziesiątych, czy Grecja, która w latach 1952-1973 zmniejszała dystans dzielący ją od krajów najzamożniejszych nawet szybciej niż Polska przez poprzednie 30 lat. Doświadczenia tych krajów powinny być dla nas przestrogą. Ale na razie niestety tak ich nie traktujemy.


ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020