• @andrzej_rzonca

Dług publiczny to recepta na zapóźnienie, a nie dobrobyt


W debacie publicznej powrócił postulat zwiększania krajowego popytu mającego jakoby przyspieszyć wzrost gospodarki. Minister finansów utrzymuje, że wypłata 13. i 14. emerytury pomoże „powiększyć gospodarkę”. Niektórzy ekonomiści dodają, że kołem zamachowym wzrostu mogą stać się inwestycje publiczne. W tej narracji na drodze do rozwoju stoją limit długu publicznego oraz reguła wydatkowa, które skądinąd rząd niezłomnie obchodzi. Według OECD dług publiczny w Polsce już w br. może przekroczyć konstytucyjną granicę 60% PKB. Z kolei Komisja Europejska ocenia, że wydatki publiczne wzrosną o 17%, a więc kilkukrotnie szybciej niż średniookresowe tempo wzrostu polskiej gospodarki.

Tymczasem dobrze zorganizowane kraje wyróżniają się niskim długiem publicznym, a nie wysokim. Dotyczy to każdej szerokości geograficznej. W Europie niski dług ma np. Estonia i Dania, w Azji Hongkong i Tajwan, w Ameryce Południowej Chile, w Afryce Botswana. Są to kraje, które w swoich regionach uchodzą za wzór, nawet jeśli niektóre z nich w Europie nie robią dużego wrażenia. Najwyższy dług publiczny natomiast mają w Europie Grecja i Włochy, w Azji Liban i Japonia (w której skądinąd narósł on dopiero po zahamowaniu wcześniej szybkiego wzrostu), w Ameryce Południowej Argentyna i Wenezuela, w Afryce Sudan i Erytrea. Każdy z tych krajów ma poważne problemy gospodarcze. Olbrzymi dług publiczny jest ich istotną częścią, a nie rozwiązaniem.

Ograniczenia w zaciąganiu długu zmuszają rządzących do takiego kształtowania wydatków publicznych, żeby korzyści z nich przewyższały koszty finansujących je podatków. W rezultacie, albo podatki są w takich krajach niskie, a wraz z nimi powodowane przez nie zniekształcenia w wyborach ekonomicznych (np. ile pracować, ile oszczędzać i w co inwestować). Tak jest w szczególności w tygrysach azjatyckich. Albo wydatki publiczne charakteryzują się w nich na tyle wysoką użytecznością, że według większości wyborców kompensują osłabienie przez wysokie podatki bodźców do produktywnych zachowań (takich jak praca, podnoszenie kwalifikacji, oszczędzanie i inwestowanie, czy wprowadzanie innowacji). To z kolei przypadek zwłaszcza krajów skandynawskich.

Nie ma przykładu ani jednego kraju, którego wzrost przyspieszyłby w wyniku zwiększenia długu publicznego. Uderza ono bowiem we wzrost produktywności, czyli w jedyne potencjalnie niewyczerpywalne źródło wzrostu. Pochłania oszczędności, które mogłyby finansować prywatne inwestycje, w tym w nowe techniki produkcji. Zwiększa niepewność, zwłaszcza co do wysokości przyszłych podatków i wartości krajowego pieniądza, a to zniechęca do rozwijania nowoczesnych sektorów i utrudnia import technologii. Wreszcie, sprzyja marnotrawieniu ograniczonych zasobów gospodarki. Pozwala bowiem zamazać koszty, które rodzą wydatki publiczne. Rachunek za nie pojawia się dopiero, gdy dług trzeba zacząć spłacać; ale wtedy już nikt nie jest w stanie dojść, na co poszły publiczne pieniądze. Politycy mogą kupować głosy jednych wyborców bez obaw, że stracą innych. I wcale ich nie kupują inwestycjami publicznymi. W ub. r. wydatki publiczne w Polsce wzrosły o 75 mld zł (9%), a inwestycje publiczne obcięto o 2 mld (2%). W tym roku te pierwsze mają zwiększyć się o 167 mld zł (czyli – przypomnę – o 17%), a te drugie… ponownie spaść – o kolejne 0,5 mld zł (0,5%). Wielkie projekty inwestycyjne to zabieg propagandowy. Są one na slajdach, a nie w rzeczywistości.

Niemniej nawet gdyby zwiększony dług szedł na inwestycje publiczne, to skutki dla wzrostu nie byłyby dużo lepsze. Państwo nie ma przygotowanych do realizacji wielu projektów o wysokiej społecznej stopie zwrotu. Może natomiast odciągnąć zasoby od sektorów, w których rzeczywiście tworzy się dobrobyt. Podejmuje inwestycje często z powodu wielkości PKB, która zostanie wygenerowana w fazie ich realizacji. Nie uwzględnia zaś kosztu utraconych możliwości, czyli produktu jaki mogliby wyprodukować ci sami pracownicy w innych sektorach. Rachunki narodowe nie rozróżniają między dobrze i źle wydanymi pieniędzmi. Jeśli państwo powoła Instytut Wzrostu PKB i wypłaci miliard złotych pensji jego pracownikom, to ta kwota zostanie zaklasyfikowana jako część PKB. Ale dobrobytu od tego nie przybędzie.

Długa jest lista krajów, w których zwiększenie długu publicznego doprowadziło do załamania wzrostu lub stagnacji. Znalazła się na niej i Polska, która za gierkowski boom na kredyt zapłaciła w latach 1978-1982 kryzysem o głębokości porównywalnej do Wielkiego Kryzysu z lat trzydziestych XX wieku. Doprowadził on do tego, że PKB na mieszkańca w naszym kraju pod koniec lat osiemdziesiątych był podobny do tego z początku lat siedemdziesiątych. Straciliśmy dwie dekady wzrostu gospodarczego.

Zostawmy jednak na boku wyniki badań nad wzrostem gospodarczym, jak i kryzysami fiskalnymi. Przyjmijmy wbrew teorii wzrostu, że rzeczywiście jest on napędzany przez łączny popyt. Nawet przy takim założeniu, polityka stymulacji popytu byłaby dla Polski ślepą uliczką. Nasza gospodarka jest bowiem oparta na eksporcie.

Jak pokazują badania Jana Hagemejera i Jakuba Mućka, a także analizy firmy doradczej EY, popyt zagraniczny odgrywał w najnowszej historii Polski dużo istotniejszą rolę niż popyt krajowy. Głównie na eksport jest nastawiony przemysł (z wyjątkiem spożywczego). Nasze przedsiębiorstwa przemysłowe są silnie zintegrowane z globalnymi łańcuchami wartości i eksportują głównie półprodukty. Popyt na te dobra jest w niewielkim stopniu powiązany z naszą polityką gospodarczą. Ich sprzedaż zależy od popytu światowego i od naszej konkurencyjności. Zarazem jako mały kraj nie jesteśmy ograniczeni wielkością popytu światowego. Ogranicza nas wyłącznie nasza konkurencyjność. Polska systematycznie zwiększała swój udział w światowym handlu. W 2018 roku nasz udział w eksporcie towarów wyniósł 1,3%, czyli o 0,6 p.p. więcej niż w 2003 roku. Rosnącą rolę odgrywa również eksport usług dla firm (m.in. transport towarów, usługi doradcze, obsługa IT).

Ponadto z teorii ekonomii wiemy, że wynagrodzenia w sektorze usług dla ludności (np. sprzedawców, czy fryzjerów) podążają za wydajnością pracy w sektorach wytwarzających dobra podlegające wymianie międzynarodowej. Jeśli pracownicy w przemyśle i usługach dla biznesu są coraz bardziej produktywni, to wzrastają także pensje taksówkarzy i ochroniarzy. A zatem ta część wzrostu łącznego popytu, którą można przypisać popytowi krajowemu, również była w dużej mierze powiązana z eksportem.

Jaki skutek będzie miała polityka stymulowania popytu w gospodarce opartej na eksporcie? Rozważmy przykład Eksportlandii – gospodarki, w której całość produkcji idzie na eksport, a konsumpcję zaspokaja import. Mieszkańcy Eksportlandii pracują w dwóch sektorach: produkcji eksportowej oraz dystrybucji dóbr z importu. Załóżmy, że rząd zaciągnie dług, żeby zwiększyć konsumpcję. Wzrośnie popyt na pracę w dystrybucji dóbr z importu. Ale produkcja na eksport ani drgnie, ponieważ Eksportlandia jest małą gospodarką bez istotnego wpływu na popyt świata na wytwarzane przez nie dobra. Ze względu na ograniczenie w podaży pracy, wzrosną płace w całej gospodarce. Część dotychczasowych pracowników sektora eksportowego znajdzie zatrudnienie w dystrybucji dóbr z importu. Konkurencyjność sektora eksportowego ulegnie pogorszeniu ze względu na wyższe koszty pracy.

W krótkim okresie mieszkańcy Eksportlandii mogą być szczęśliwi. Konsumpcja będzie wyższa, wzrosną również realne płace (światowe ceny dóbr z importu nie ulegną zmianie). Jednak prędzej czy później rząd będzie zmuszony zatrzymać przyrost długu. Wtedy okaże się, że Eksportlandię stać na mniejszy import niż przed stymulacją, a sektor dystrybucji dóbr z importu jest przerośnięty. Dojdzie do bankructw części podmiotów w tym sektorze oraz obniżenie płac. Na drodze do odzyskania konkurencyjności mogą stanąć podwyższone podatki, pobierane w celu spłaty zadłużenia.

W Polsce, podobnie jak w Eksportlandii, stymulowanie popytu krajowego skończy się koniecznością kosztownej restrukturyzacji gospodarki. Skądinąd większy dług publiczny będzie oznaczać nie tylko wolniejszy wzrost gospodarki, ale i większe nierówności. Odsetki od długu publicznego trafiają – co oczywiste – wyłącznie do wierzycieli rządu, a więc zazwyczaj osób zamożnych. Ale podatki, które państwo ściąga na opłacenie odsetek, obciążają wszystkich podatników – w tym również najbiedniejszych.

Czego w takim razie potrzebuje nasza gospodarka? Po pierwsze, sprawnych mechanizmów rynkowych. Pracownicy i kapitał powinny swobodnie przepływać z przedsiębiorstw mniej efektywnych do tych bardziej wydajnych. Ten mechanizm jest osłabiany przez stopy procentowe bliskie zera. Przy takim ich poziomie niemal każdy podmiot staje się zdolny do spłaty przynajmniej odsetek. Jednocześnie osłabiają one banki, co zachęca je, żeby odnawiać finansowanie nieefektywnym kredytobiorcom i w ten sposób maskować własną słabość. Innym czynnikiem powodującym grzęźnięcie pracowników i kapitału w nisko wydajnych firmach jest szczodre wsparcie, które otrzymują one z budżetu i upartyjnionych banków. Korzystają z niego zwłaszcza spółki z udziałem Skarbu Państwa.

Po drugie, Polska potrzebuje dobrego otoczenia dla inwestycji prywatnych, w szczególności ograniczenia niestabilności prawa i przywrócenia praworządności, bez której nie ma pewności stosowania prawa. Inwestycje prywatne są w ostatnich latach na dramatycznie niskim poziomie, najniższym w całym regionie. W br. ich udział w PKB ma spaść do najniższego poziomu od 1993 roku. Na Zachodzie przed globalnym kryzysem finansowym równie niskie nie były one nigdy: w ani jednym kraju, w ani jednym roku.

Po trzecie, potrzebne jest zwiększanie aktywności zawodowej. Polska wciąż ma tu rezerwy, szczególnie wśród osób starszych i kobiet. Im niższa aktywność zawodowa, tym trudniej będzie nam poradzić sobie z szybkim starzeniem się ludności. Jeśli nie zrobimy nic, to demografia w ciągu najbliższych 30 lat zmniejszy liczbę pracujących w naszym kraju o 3,2-4,4 mln osób, czyli o 20-26%. Przy niskiej liczbie pracowników wypłata emerytur i zapewnienie opieki zdrowotnej będzie wymagać bardzo wysokich podatków, które z kolei będą podcinać konkurencyjność gospodarki.

Po czwarte, potrzebujemy dobrej edukacji, zarówno w tradycyjnym obszarze nauczania dzieci i młodzieży, jak i w całkowicie zaniedbanym obszarze edukacji osób dorosłych. W XXI wieku wspieranie całożyciowe kształcenie może mieć wysoką społeczną stopę zwrotu.

Przed Polską poważne wyzwania. Zwiększenie długu publicznego nie jest odpowiedzią na żadne z nich. Będzie natomiast źródłem dodatkowych problemów.

Komentarz ten jest rozszerzoną wersją artykułu opublikowanego w „Rzeczpospolitej”, napisanego wspólnie z Maciejem Albinowskim.

ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020