• @andrzej_rzonca

Nie odwlekać konsolidacji fiskalnej


Rząd pewnie będzie usiłował ją odwlec, w czym znajdzie wsparcie wielu komentatorów przekonanych o tym, że konsolidacja ograniczyłaby łączny popyt i – w efekcie – wzrost gospodarki w krótkim okresie. Ale odwlekanie konsolidacji lub przeprowadzanie jej stopniowo miałoby sens wtedy, gdyby dało się wykazać, że jej przeprowadzenie w bardziej odległej przyszłości będzie łatwiejsze. Trudno jednak wskazać chociażby jeden czynnik, mogący mieć taki skutek. Przeciwnie, im dłużej będzie odwlekana konsolidacja, tym może być ona trudniejsza – chociażby ze względu na narastające koszty starzenia się ludności naszego kraju, o czym wielokrotnie pisałem we wcześniejszych komentarzach.

Istnieje znaczna niepewność co do wielkości, a nawet znaku mnożników fiskalnych. Oznacza to, że nie jest jasne, jak bardzo, a nawet w jakim kierunku zmieni się PKB w krótkim okresie w odpowiedzi na konsolidację fiskalną. Nawet jeśli ograniczyć się do punktowych szacunków mnożników fiskalnych, to w świetle zdecydowanej większości badań nie przekraczają one jedności. Taka ich wartość oznacza, że PKB (w stosunku do jego ścieżki przy braku zmian w polityce fiskalnej) powinien zmienić się słabiej niż deficyt fiskalny. Wydatki publiczne bowiem, które są jednym z dwóch możliwych źródeł deficytu, w części zastępują (wypychają) wydatki prywatne. Wpływy z podatków natomiast, których spadek jest drugim źródłem deficytu, oddziałują na łączny popyt wyłącznie pośrednio – przez zmiany dochodu do dyspozycji ludzi i ich wybory ekonomiczne.

Teoretycznie po tak silnym negatywnym wstrząsie, jaki wywołało mrożenie gospodarki w odpowiedzi na wybuch pandemii, mnożniki fiskalne, a w efekcie, krótkookresowe koszty konsolidacji fiskalnej mogą być zwiększane przez dwa czynniki: duże niewykorzystane zdolności wytwórcze i niemożność dalszego obniżenie stóp procentowych. Jednak w praktyce czynniki te nie powinny istotnie zwiększyć owych kosztów.

Po pierwsze, duże wolne moce wytwórcze mogą być tylko pozorne. Duża część pracowników z sektorów wytwarzających dobra, na które popyt załamał się w wyniku pandemii, będzie mogła odzyskać produktywność tylko wtedy, gdy przeniesie się do innych sektorów. Ich realokacja, która skądinąd wymagałaby czasu niezależnie od polityki gospodarczej, będzie się przedłużać, jeżeli sektory, na których dobra popyt trwale się zmniejszył, będą utrzymywane przy życiu, dzięki kroplówce z budżetu.

Po drugie, pod pewnymi warunkami wydatki prywatne mogą zostać pobudzone przez konsolidację fiskalną, nawet jeśli bank centralny nie jest w stanie, w odpowiedzi na nią, obniżyć stóp procentowych. Dzieje się tak w szczególności wtedy, gdy zmiana kursu polityki fiskalnej jest postrzegana jako trwała, dług publiczny osiąga poziom wpływający na oprocentowanie kredytów poprzez premię za ryzyko, lub gdy zły stan finansów publicznych zaczyna być źródłem niepewności i pesymizmu wśród gospodarstw lub przedsiębiorców (inwestorów). Na wydatki prywatne nie oddziałują stopy procentowe banku centralnego w bieżącym okresie, lecz koszt wynajmu kapitału na rynku (obejmujący premię za ryzyko) oczekiwany przez konsumentów i przedsiębiorców w ich horyzoncie planowania, oraz ich zaufanie (optymizm albo – przeciwnie - pesymizm). Konsolidacja fiskalna, o odpowiedniej skali i strukturze, zmniejszyłaby ryzyko kraju i ryzyko waluty, uwzględniane w koszcie wynajmu kapitału. Poprawiałaby również długookresowe perspektywy wzrostu, a w efekcie sprzyjałaby poprawie nastrojów. Jeżeli do słabości łącznego popytu przyczynia się pesymizm konsumentów lub przedsiębiorców, to najlepszą polityką fiskalną dla jego pobudzenia jest polityka mająca na celu wzmocnienie strony podażowej gospodarki – także w przypadku, w którym bank centralny pozbawił się możliwości obniżenia stóp procentowych. Polityka, która próbowałaby zastąpić wydatki prywatne, ograniczane przez konsumentów lub przedsiębiorców pod wpływem pesymizmu, groziłaby jego utrwaleniem.

Decyzje o wydatkach można podzielić na te, których nie da się odłożyć i te, które można odwlec. Te ostatnie obejmują decyzje konsumentów o zakupie nieruchomości i innych dóbr trwałego użytku oraz decyzje firm o inwestycjach. Decyzje o wydatkach, które mogą być odłożone w czasie, zależą w dużej mierze od zaufania. W czasach głębokiej niepewności papierkiem lakmusowym dla każdej polityki, w tym polityki fiskalnej powinno być to, czy pogarsza ona nastroje, czy też – przeciwnie – je poprawia. Wiarygodna obietnica ograniczenia nierównowagi fiskalnej i reform strukturalnych poprawiających perspektywy przed polską gospodarką (oraz dotrzymanie tej obietnicy) mogłaby się stać istotnym bodźcem dla zwiększenia wydatków prywatnych.

Żeby obietnica konsolidacji fiskalnej mogła zostać uznana za wiarygodną, musi być mocno zakotwiczona, tzn. jej elementy muszą być sprawnie uchwalane, a nie tylko ogłoszone. Poza tym należy ostrożnie oceniać oczekiwane rezultaty konsolidacji, aby nie trzeba było wprowadzać nowych środków w celu osiągnięcia rezultatów, które konsolidacja miała przynieść. Wreszcie, ostrożnie oceniane wyniki powinny być na tyle duże, aby co najmniej zatrzymać narastanie długu publicznego. Nawet jeśli wybierze się właściwy lek, ale nie zastosuje się go w odpowiedniej dawce, nie okaże się on skuteczny.

Z powiązania powyższych rozważań z wynikami badań empirycznych nad skutkami impulsów fiskalnych płyną następujące wnioski, które mogą być przydatne przy projektowaniu konsolidacji fiskalnej:

Po pierwsze, struktura konsolidacji fiskalnej ma znaczenie i dla jej kosztów w kategoriach zagregowanego popytu, i dla jej trwałości. Konsolidacje bazujące na ograniczeniu wydatków, zwłaszcza socjalnych kierowanych do niepracujących osób w wieku produkcyjnym, są mniej kosztowne i postrzegane jako bardziej trwałe, niż konsolidacje bazujące na podwyżkach podatków lub cięciach inwestycji publicznych. Podwyżki podatków i cięcia inwestycji publicznych (lub innych wydatków potencjalnie prorozwojowych, np. na edukację) nie wzmocnią wiary w dobre perspektywy polskiej gospodarki, której ona bardzo teraz potrzebuje.

Po drugie, słaby popyt krajowy w okresie poprzedzającym konsolidację niekoniecznie powoduje wzrost jej kosztów w kategoriach zagregowanego popytu, a nawet może je obniżyć.

Po trzecie, polityka podażowa, mająca na celu poprawę konkurencyjności kosztowej kraju, może pomóc złagodzić lub nawet wyeliminować ryzyko zmniejszenia się łącznego popytu w odpowiedzi na konsolidację fiskalną.

W efekcie, po czwarte, spadek realnej stopy procentowej nie jest konieczny, aby uniknąć silnego spadku łącznego popytu po konsolidacji fiskalnej. Zmiany w wydatkach prywatnych nie wynikają wyłącznie, ani nawet głównie ze zmian realnych stóp procentowych.

Po piąte, długoterminowe stopy procentowe są w znacznym stopniu determinowane przez zmiany w polityce fiskalnej. Udana konsolidacja mogłaby je obniżyć poprzez obniżenie premii za ryzyko, nawet jeśli bank centralny pozbawił się możliwości dalszych obniżek stóp procentowych. Tej ostatniej kwestii będzie poświęcony mój następny komentarz.

ANDRZEJ RZOŃCA

© ANDRZEJ RZOŃCA 2020